II SAB/Wa 359/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Lipiński po rozpoznaniu w dniu 11 września 2018r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi E. L. na bezczynności Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia 2 marca 2018 r. postanawia: odrzucić skargę. E. L. pismem z dnia 2 marca 2018 r. złożył do Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu wniosek w sprawie uwzględnienia w drodze decyzji administracyjnej wyroków Sądu Okręgowego w [...] z dnia [...] lutego 2013 r. sygn. akt [...] i Sądu Apelacyjnego w [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r. o sygn. akt [...] celem anulowania informacji o przebiegu służby funkcjonariusza organów bezpieczeństwa PRL nr [...]. Strona domagała się także włączenia wskazanych wyroków do akt osobowych znajdujących się w Instytucie oraz wyłączenia z zasobów archiwalnych IPN akt osobowych MO i ich przekazania do archiwum [...] Komendy Wojewódzkiej Policji w [...]. Organ pismem z dnia 9 maja 2018 r. wskazał, że tryb ustalania przez IPN przebiegu służby funkcjonariusza organów bezpieczeństwa PRL, reguluje ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy. Zgodnie z art. 13a ust. 5 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 708 z późn.zm.). Informacja o przebiegu służby jest równoważna z zaświadczeniem o przebiegu służby wydawanym na podstawie akt osobowych przez właściwe organy służb. Informacja o której mowa w art. 13a ust. 1 ustawy jest równoznaczna z zaświadczeniem o przebiegu służby sporządzonym na podstawie akt osobowych przez właściwe organy służb, o których mowa w art. 12 tej ustawy, to jednak nie jest ona zaświadczeniem w rozumieniu k.p.a., o czym przesądza art. 13a ust. 6. Wskazano ponadto, iż informacja o przebiegu służby wydawana w trybie art. 13a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, sporządzana jest na podstawie akt zgromadzonych w Instytucie w trybie art. 25 ustawy o IPN. Natomiast dokumenty (w tym również wyroki sądów powszechnych) dołączone do zbioru archiwalnego w trybie art. 35b ustawy o IPN nie mogą być traktowane na równi z dokumentami przyjętymi do zasobu archiwalnego Instytutu w trybie art. 25 ustawy o IPN. Wyjaśniono również, iż w myśl art. 35b ustawy o IPN każdy ma prawo załączyć do zbioru dotyczących go dokumentów własne uzupełnienia, sprostowania, uaktualnienia, wyjaśnienia oraz dokumenty lub ich kopie, a dane zawarte w dokumentach nie ulegają zmianie, jednak z oznaczeniem ich w sposób pozwalający na ich odróżnienie od dokumentów zgromadzonych przez Instytut w trybie art. 25 ustawy o IPN. Obowiązkiem Instytutu w świetle przepisu art. 13a w zw. z art. 13b ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, jest wyłącznie odzwierciedlenie stanu zasobów archiwalnych Instytutu poprzez sformułowanie w formie informacji o przebiegu służby funkcjonariuszy organów bezpieczeństwa PRL w okresie od dnia 22 lipca 1944 r. do dnia 31 lipca 1990 r., a więc z dokumentacji będącej w zasobie archiwalnym IPN zgromadzonej na podstawie rozdziału 3 ustawy o IPN (art. 25 i n.). E. L. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynności Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia 2 marca 2018 r. Skarżący zażądał zobowiązania organu do wydania decyzji administracyjnej w rozumieniu przepisów ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego, korygującej informację IPN o przebiegu jego służby. Zdaniem skarżącego postępowanie przed Instytutem Pamięci Narodowej powinno być prowadzone zgodnie z przepisami ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego. W niniejszej sprawie organ świadomie i umyślnie uchyla się od wydania decyzji administracyjnej w sprawie wniosku z dnia 2 marca 2018 r. Prawomocne wyroki Sądu Apelacyjnego w [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r. sygn. akt [...] oraz Sądu Okręgowego w [...] z dnia [...] lutego 2013 r. sygn. akt [...] merytorycznie i ostatecznie (res iudicata) rozstrzygają zagadnienie służby w organach Milicji Obywatelskiej w okresie od [...] maja 1982 r. do [...] listopada 1989 r. Prezes Instytutu Pamięci Narodowej dopuszczając się bezczynności w niniejszej sprawie pomija fakt, że filarem demokratycznego państwa prawnego jest respektowanie w życiu publicznym prawomocnych wyroków sądowych. Organ świadomie odmawia uznania prawomocnych wyroków i uchyla się od dokonania korekty informacji IPN z dnia [...] marca 2017 r. nr [...]. Na podstawie wskazanej informacji dokonano bezpodstawnie i bezprawnie obniżenia świadczenia emerytalnego. Dlatego też korekta informacji IPN ma ogromne znaczenie prawne. Przedmiotowa informacja IPN jest tożsama co do czasu służby, jednostek milicyjnych, zajmowanych stanowisk i realizowanych zadań z informacją, zawartą w prawomocnym wyroku Sądu Apelacyjnego w [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r. sygn. akt [...]. Brak uwzględnienia przez organ ww. wyroku jest dowodem na niedopełnienie jego obowiązków. Zakład Emerytalno - Rentowy MSW realizuje nałożone na niego zadania ustawowe w oparciu o informacje IPN. IPN nie ponosi żadnej odpowiedzialności z tytułu wydania nieprawdziwej lub wadliwej merytorycznie informacji. Swoją bezczynnością Prezes IPN naruszył art. 2, art. 30, art. 32, art. 47, art. 51 ust. 4 i art. 63 Konstytucji RP. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z treścią art. 2 w zw. z art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.) - dalej P.p.s.a., sądy administracyjne rozpoznają sprawy sądowoadministracyjne, czyli sprawy z zakresu kontroli działalności administracyjnej. Stosownie do treści art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. sąd odrzuca skargę, jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne. Sąd odrzuca skargę postanowieniem. Odrzucenie skargi może nastąpić na posiedzeniu niejawnym (art. 58 § 3 P.p.s.a.). Rozpatrywanie niniejszej sprawy należy zacząć od ustalenia czy skarga na bezczynność Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu w przedmiocie wydania decyzji administracyjnej w sprawie zmiany informacji IPN o służbie funkcjonariusza milicji obywatelskiej na podstawie prawomocnych wyroków sądów powszechnych podlega rozpatrzeniu przez sąd administracyjny. Należy podkreślić, że nie wszystkie sprawy dotyczące relacji o charakterze administracyjnym (publicznoprawnym) zostały poddane przez ustawodawcę kognicji sądów administracyjnych. Istnieją bowiem od tej zasady wyjątki, mające swoje umocowanie w przepisach rangi ustawowej. Zakres kognicji sądów administracyjnych został doprecyzowany w art. 3 § 2 P.p.s.a., zgodnie z którym, kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2)postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 3) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 oraz z 2018 r. poz. 149 i 650), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2018 r. poz. 800, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2018 r. poz. 508, 650, 723, 1000 i 1039), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Podkreślić należy, że akt lub czynność organu administracji musi być skierowany do konkretnego indywidualnego podmiotu i mieć charakter publicznoprawny oraz dotyczyć uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Do istoty aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 1-4 P.p.s.a. należy to, że w sposób prawnie wiążący wpływają one na sytuację prawną określonego podmiotu prawa bądź przez to, że wywołują określony skutek prawny, jaki obowiązujące prawo wiąże z danym aktem lub czynnością. Aby dany akt mógł podlegać kontroli sądu administracyjnego musi istnieć ścisły związek między ustaleniem uprawnienia lub obowiązku, a możliwością realizacji uprawnienia wynikającego z przepisu prawa. Artykuł 13a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, reguluje tryb ustalania przez IPN przebiegu służby funkcjonariusza organów bezpieczeństwa PRL, określając wynik tej czynności jako "informację" (ust. 1). Jednocześnie art. 13a ust. 6 wyłącza stosowanie przepisów k.p.a. Informacja o przebiegu służby jest równoważna z zaświadczeniem o przebiegu służby wydawanym na podstawie akt osobowych przez właściwe organy służb (art. 13a ust. 5 tej ustawy). Zdaniem Sądu zgodnie ze wskazanym przepisem informacja IPN, o której mowa w art. 13a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, jest równoznaczna z zaświadczeniem o przebiegu służby sporządzonym na podstawie akt osobowych przez właściwe organy służb, o których mowa w art. 12 ustawy. Jednak nie jest ona w sensie ścisłym zaświadczeniem w rozumieniu k.p.a., o czym przesądza art. 13a ust. 6 ustawy. Z treści art. 217 § 1 k.p.a. wynika, że organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się, jeżeli są spełnione przesłanki określone w § 2 tego przepisu. Informacja, o której mowa w 13a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy jest sporządzana przez IPN na wniosek właściwego organu emerytalnego i przekazywana temu organowi w terminie 4 miesięcy od dnia otrzymania wniosku. Nie jest to zatem zaświadczenie wydawane na wniosek osoby zainteresowanej. Podsumowując powyższe stwierdzić należy, że przedmiot niniejszej skargi bezczynność Prezesa IPN w przedmiocie uwzględnienia w informacji organu treści prawomocnych wyroków sądów powszechnych, nie mieści się w przedstawionym wcześniej katalogu spraw rozpoznawanych przez sądy administracyjne, jak również brak jest przepisów szczególnych, które przewidywałyby w takiej sytuacji jego kontrolę przez takie sądy. Informacja IPN nie zawiera bowiem władczego rozstrzygnięcia, które decydowałoby o sytuacji prawnej skarżącego, nie nakłada też na niego żadnych konkretnych obowiązków ani nie przyznaje uprawnień, które wynikałyby z przepisów prawa. Przedmiotowa informacja nie ustala także, nie stwierdza, ani nie potwierdza praw czy obowiązków skarżącego określonych przepisami prawa administracyjnego. Można ją zaliczyć do jednego z dowodów, który podlega ocenie przez organ wydający decyzję w przedmiocie ponownego ustalenia wysokości świadczenia emerytalnego. Zdaniem Sądu informacja IPN nie stanowi przejawu działalności administracji publicznej określonej w art. 3 P.p.s.a., nie podlega także kontroli sądu administracyjnego. Funkcjonariusz nie ma możliwości zakwestionowania w postępowaniu przez IPN informacji o przebiegu swojej służby. Jednak informacja taka podlega weryfikacji w postępowaniu przed właściwym organem emerytalnym oraz kontroli sądowej w postępowaniu przed sądem powszechnym. Strona ma możliwość zaskarżenia do sądu powszechnego, decyzji organu emerytalnego dotyczącej ukształtowania praw emerytalnych. Podkreślić należy, że Sąd powszechny rozstrzygając sprawę co do istoty, nie jest związany treścią informacji IPN, bowiem traktuje ją jako jeden z wielu dowodów. Podkreślić również należy, że art. 13a ust. 6 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, wyłączając stosowanie przepisów k.p.a. do informacji o przebiegu służby funkcjonariuszy organów bezpieczeństwa PRL, będącej quasi zaświadczeniem, wyłącza przewidzianą w art. 219 k.p.a możliwość złożenia zażalenia na postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie. Konsekwencją powyższego jest brak możliwości uruchomienia kontroli instancyjnej przed IPN, a następnie możliwości złożenia skargi do sądu administracyjnego. Skarga na bezczynność Prezesa IPN w przedmiocie wydania decyzji dotyczącej umieszczenia w informacji o przebiegu służby funkcjonariusza PRL treści zawartych w prawomocnych wyrokach sądu powszechnego jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu. Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji postanowienia.