II SAB/Wa 36/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Iwona Dąbrowska Sędzia WSA – Janusz Walawski Sędzia WSA – Ewa Grochowska – Jung (sprawozdawca) Protokolant – specjalista Marek Kozłowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 marca 2014 r. sprawy ze skargi Klubu Sportowego [...] z siedzibą w R., Uczniowskiego Klubu Judo [...] z siedzibą w W, Okręgowego Związku Judo w L. z siedzibą w L., Klubu Sportowego [...] z siedzibą w R., Górniczego Klubu Sportowego [...] z siedzibą w B., Amatorskiego Związku Sportowego Wyższej Szkoły Pedagogiki i Administracji w P. z siedzibą w P. na bezczynność Polskiego Związku Judo z siedzibą w W. w przedmiocie wniosków z dnia [...] października 2012 r. oraz z dnia [...] października 2012 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje Polski Związek Judo z siedzibą w W. do rozpatrzenia wniosku z dnia [...] października 2012 r. w pkt I i V o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, 2. w pozostałym zakresie wniosku z dnia [...] października 2012 r. oraz wniosku z dnia [...] października 2012 r. oddala skargę, 3. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 4. zasądza od Polskiego Związku Judo z siedzibą w W. na rzecz Klubu Sportowego [...] z siedzibą w R., Uczniowskiego Klubu Judo [...] z siedzibą w W., Okręgowego Związku Judo w L. z siedzibą w L., Klubu Sportowego [...] z siedzibą w R., Górniczego Klubu Sportowego [...] z siedzibą w B., Amatorskiego Związku Sportowego Wyższej Szkoły Pedagogiki i Administracji w P. z siedzibą w P. solidarnie kwotę 357 (słownie: trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskodawcy: Klub Sportowy [...] z siedzibą w R., Uczniowski Klub Judo [...] z siedzibą w W., Okręgowy Związek Judo w L. z siedzibą w L., Klub Sportowy [...] w R. z siedzibą w R., Górniczy Klub Sportowy [...] z siedzibą w B. i Amatorski Związek Sportowy Wyższej Szkoły Pedagogiki i Administracji w P. z siedzibą w P., reprezentowani przez pełnomocnika, zwrócili się wnioskiem z [...] października 2012 r. do Polskiego Związku Judo z siedzibą w W., o udzielenie informacji publicznej o udostępnienie szczegółowo opisanych tamże informacji dotyczących m. in. aktualnych członków Polskiego Związku Judo uprawnionych do głosowania w dniu [...] września 2012 r., członków regulujących składki członkowskie w latach 2009-2012, którzy otrzymali mandaty członkowskie, przyjętych do Związku w okresie od stycznia 2009 r. do września 2012 r., a także listy klubów uczestniczących w ostatnim Kongresie Związku, protokołów z posiedzeń organów Związku, dokumentów finansowych związanych z wydatkami poniesionymi przez Związek w hotelu [...] we W. podczas tegoż Kongresu w roku 2012. Natomiast wnioskiem z dnia [...] października 2012 r. wniesiono o udzielenie informacji m. in. dotyczących wydatków poniesionych podczas Mistrzostw Europy w Judo w O. w 2012 r., kto je obsługiwał, nadto kserokopii protokołów posiedzeń organów Związku w tej materii, podania, czy organizacja tych Mistrzostw objęta była dotacją, i wszelkich dokumentów jej dotyczących, a nadto dokumentów związanych z wykorzystywaniem samochodów służbowych w okresie od stycznia 2009 r. do października 2012 r., wreszcie udzielenia odpowiedzi na pytania dotyczące kart płatniczych w Związku, zakupu biletów lotniczych i kopii dokumentów dotyczących zawodów bliżej we wniosku sprecyzowanych, w tym w zakresie rozliczeń i list imiennych osób w nich uczestniczących. W odpowiedzi Polski Związek Judo zażądał wskazania podstawy prawnej wniosków i wyjaśnił, iż nie jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej w rozumieniu art. 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), zwłaszcza że informacje będące przedmiotem owych wniosków nie dotyczą dotacji pochodzących ze środków publicznych. Nadto podał, iż członkowie Związku są uprawnieni do kontroli jego działalności za pośrednictwem odpowiednich organów statutowych. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucającej Polskiemu Związkowi Judo bezczynność polegającą na niezałatwieniu powyższych żądań, skarżący domagali się zobowiązania Związku do udostępnienia tych danych, dowodząc wypełnienia przesłanek podmiotowych i przedmiotowych cytowanej powyżej ustawy z dnia 6 września 2001 r. W ich ocenie, Związek wykonuje zadania publiczne, co wynika z treści § 9 Statutu, poza tym sprawy sportu mieszczą się w dziale kultura fizyczna, będącym jednym z działów administracji rządowej. Przedmiotowe informacje dotyczą jego działalności, zatem podlegają upublicznieniu. W odpowiedzi na skargę Związek wniósł jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 6 marca 2013 r. sygn. akt II SAB/Wa 1/13 uwzględnił skargę sprecyzowanych w sentencji klubów i związków sportowych na bezczynność Polskiego Związku Judo i zobowiązał go do rozpatrzenia wniosków skarżących z dnia [...] października 2012 r. oraz [...] października 2012 r. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, w terminie 14 dni od doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, nadto stwierdził, iż bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa i orzekł o kosztach postępowania. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że Polski Związek Judo jest podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Wskazał też, że celem Związku jest realizacja zadań publicznych w materii kultury fizycznej i sportu oraz otrzymuje on dotacje oraz dofinansowanie zadań związanych z przygotowaniem kadry narodowej. Sąd ocenił też, że żądane informacje miały charakter informacji publicznych, ponieważ dotyczyły one samego podmiotu oraz zasad jego funkcjonowania (art. 6 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej). Po rozpoznaniu skargi kasacyjnej Polskiego Związku Judo, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 15 listopada 2013 r. sygn. akt I OSK 1455/13 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nieprawidłowo potraktował żądania zwarte w obu wnioskach jednolicie (en bloc), podczas gdy dotyczą one zróżnicowanych pod względem charakteru i materii danych. Ich łączne (zbiorcze) rozpoznanie skutkowało wadliwą oceną poszczególnych elementów, bo nie zawsze przystaje ona do każdego z nich jednakowo. Istotą informacji publicznej w ujęciu przedmiotowym jest fakt, że mieszczą się w katalogu przykładowo sformułowanym w art. 6 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, a generalnie należą do materii informacji o sprawach publicznych (art. 1 ust. 1 tej ustawy). Rzeczą Sądu było więc pogrupowanie części składowych spornego żądania w zależności od ich wspólnych cech. Czym innym bowiem są dane osobowe członków, czym innym dane dotyczące korzystania z pojazdów, kart kredytowych, czym innym rozliczenie wydatków czy dotacji, zwłaszcza na działalność statutową, wreszcie czym innym jest treść zawartych umów cywilnoprawnych. Przede wszystkim jest istotne to, czy dotyczą działań Związku podejmowanych w ramach wykonywania zadań publicznych, przeto czy dotyczą spraw publicznych. Dopiero wówczas, gdy przesądzony zostanie przedmiot sprawy, można badać stronę podmiotową, czyli obowiązek udostępnienia danych, tym bardziej, że spoczywa on na każdym zobowiązanym, który informację publiczną posiada. Samo zaś udostępnienie jest jeszcze innym zagadnieniem, bo do głosu dojść mogą przepisy chroniące określone dane czy podmioty. Zatem przedwcześnie wywiódł Sąd I instancji, że skoro Polski Związek Judo jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, to przesądzony jest charakter żądania – jego przedmiotem jest informacja publiczna. Jak się bowiem wydaje nie wszystkie żądane dane stanowiły informację o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1, i zasadach ich funkcjonowania w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zaliczenie Polskiego Związku Judo do podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej budzi zastrzeżenia, bo stanowisko Sądu meriti wyrażone w tej materii nie jest przekonujące. Organizowanie i prowadzenie współzawodnictwa sportowego (art. 7 ust. 1 ustawy o sporcie) raczej nie stanowi wykonywania zadań publicznych, nawet gdy dostrzec, że kultura fizyczna jest jednym z działów administracji rządowej. Natomiast cel Związku ujęty w statucie Związku (§ 9 ust. 1) wymaga precyzyjnego rozważenia, zwłaszcza w świetle charakteru prawnego owego zapisu. Inną rzeczą jest natomiast realizowanie zleconych zadań publicznych, czy wszelkie formy dysponowania majątkiem publicznym. W takiej sytuacji Związek byłby podmiotem zobowiązanym w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 6 września 2001 r. Jeżeli zatem żądane dane stanowiłyby informację podlegającą udostępnieniu, jako że dotyczyłyby spraw publicznych, to związek sportowy nieczyniący zadość wnioskowi o ich udzielenie, byłby bezczynny w załatwieniu spornego żądania. Podmiotami zobowiązanymi są w myśl art. 4 ust. 1 władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne. Zatem w tym aspekcie akcent położony jest na stronę przedmiotową – wykonywanie zadań publicznych. Sąd przytoczył stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny zajęte w odniesieniu do Stowarzyszenia Architektów Polskich, uznające ten podmiot za zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej, wszak z powodu po pierwsze wykonywania zadań publicznych, po wtóre z uwagi na brzmienie art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. oraz stanowisko w stosunku do Aeroklubu Polskiego, akcentując wykonywanie przezeń zadań publicznych i dysponowanie majątkiem publicznym, wszak dostrzegając potrzebę ochrony danych osobowych (imienna lista) członków stowarzyszenia. W ocenie Sądu II instancji, tych okoliczności Sąd I instancji nie wyjaśnił dostatecznie. Dalej wyjaśnił, że jakkolwiek uprawnienie do żądania informacji publicznej w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej przysługuje każdemu (art. 2 ust. 1), niepodobna pominąć utrwalonego orzecznictwa wypracowanego na gruncie art. 1 ust. 1 ustawy. Jak wiadomo nie jest ona traktowana jako akt prawny zawierający przepisy o charakterze szczególnym w stosunku do przepisów innych ustaw, lecz oba zakresy muszą być kompatybilne. W tym znaczeniu możliwość skorzystania z innej drogi dostępu ma pierwszeństwo. Poza tym przepisy tej ustawy nie mogą stanowić podstawy prawnej dla dochodzenia wszelkich możliwych roszczeń i naprawy szerokiego kręgu wadliwości w życiu publicznym, a tym bardziej poza nim. Przeto w niniejszej sprawie należało rozważyć dodatkowo, czy i ewentualnie które z żądań mogło być dochodzone w trybie statutowym, wewnętrznym, a dopiero pozostałe poprzez zastosowanie przepisów przywołanej ustawy. W tym aspekcie, w ocenie Sądu, sprawa nie została wyjaśniona. Sąd wskazał, że w toku ponownego rozpatrzenia sprawy rzeczą Sądu będzie analiza treści żądania skarżących i ocena ich charakteru, a następnie ponowne rozważenie statusu Polskiego Związku Judo, a to w aspekcie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Pozwoli to, przy uwzględnieniu powyższych wywodów, na wyjaśnienie, czy i w jakich aspektach żądania Związek ten był bezczynny, a w konsekwencji na właściwe rozpoznanie skargi i rozstrzygnięcie co do jego bezczynności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po ponownym rozpatrzeniu sprawy zważył, co następuje. Zgodnie z art. 190 zd. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Z bezczynnością organu na gruncie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ obowiązany do udostępnienia informacji nie podjął czynności materialno-technicznej jej udostępnienia lub nie wydał decyzji o odmowie udostępnienia lub o umorzeniu postępowania w sytuacjach określonych w art. 16 ust. 1 ustawy. Zatem dla oceny, czy w sprawie doszło do bezczynności w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej należy wyjaśnić, czy żądane informacje mają charakter informacji publicznych, a podmiot, do którego zwrócono się o ich udostępnienie, mieści się w kategorii podmiotów wskazanych w art. 4 cytowanej ustawy. Polski związek sportowy, jakim jest niewątpliwie Polski Związek Judo, może być utworzony, jak stanowi art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o sporcie (Dz. U. Nr 127, poz. 857 ze zm.), w celu organizowania i prowadzenia współzawodnictwa w danym sporcie. Utworzenie polskiego związku sportowego przez związek sportowy wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw kultury fizycznej (art. 7 ust. 2). W sprawach nieuregulowanych w niniejszej ustawie do polskiego związku sportowego stosuje się przepisy ustawy z dnia 7 kwietnia 1989 r. – Prawo o stowarzyszeniach – Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 855 ze zm. (art. 7 ust. 3). W myśl art. 13 ust. 1 ustawy o sporcie, polski związek sportowy ma wyłączne prawo do: 1) organizowania i prowadzenia współzawodnictwa sportowego o tytuł Mistrza Polski oraz o Puchar Polski w danym sporcie; 2) ustanawiania i realizacji reguł sportowych, organizacyjnych i dyscyplinarnych we współzawodnictwie sportowym organizowanym przez związek; 3) powołania kadry narodowej oraz przygotowania jej do igrzysk olimpijskich, igrzysk paraolimpijskich, igrzysk głuchych, mistrzostw świata lub mistrzostw Europy; 4) reprezentowania tego sportu w międzynarodowych organizacjach sportowych. Nadzór nad działalnością polskich związków sportowych sprawuje minister właściwy do spraw kultury fizycznej, zgodnie z przepisem art. 16 ust. 1 ustawy o sporcie, m. in. przez kontrolę polskiego związku sportowego (ust. 3 pkt 2), której zakresem objęta jest działalność polskiego związku sportowego pod względem zgodności z przepisami prawa oraz postanowieniami statutu, który wraz ze zmianami zatwierdza w drodze decyzji minister właściwy do spraw kultury fizycznej (ust. 4). Ponadto w Rozdziale 6 ustawy o sporcie, zatytułowanym "Wspieranie sportu przez organy władzy publicznej", stanowi się, że tworzenie warunków, w tym organizacyjnych, sprzyjających rozwojowi sportu, stanowi zadanie własne jednostki samorządu terytorialnego (art. 27 ust. 1). Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego może określić, w drodze uchwały, warunki i tryb finansowania zadania własnego, o którym mowa w ust. 1, wskazując w uchwale cel publiczny z zakresu sportu, który jednostka zamierza osiągnąć (art. 27 ust. 2). Natomiast, stosownie do treści art. 29 ust. 1 ustawy o sporcie, minister właściwy do spraw kultury fizycznej może dofinansować uprawianie lub organizowanie sportu oraz jego promocję. Tenże minister, zgodnie z ust. 7 ww. przepisu, w zakresie dofinansowania zadań związanych z przygotowaniem kadry narodowej do udziału w igrzyskach olimpijskich, igrzyskach paraolimpijskich, igrzyskach głuchych, mistrzostwach świata lub mistrzostwach Europy, może zlecać polskim związkom sportowym, Polskiemu Komitetowi Olimpijskiemu i Polskiemu Komitetowi Paraolimpijskiemu realizację zadań publicznych z pominięciem otwartego konkursu ofert, o którym mowa w art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz. U. Nr 96, poz. 873 z późn. zm.). Przepisy art. 47 i art. 151 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych stosuje się odpowiednio. Zatem Polski Związek Judo jest podmiotem wykonującym zadania publiczne, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej, ale tylko w takim zakresie, w jakim dysponuje on środkami publicznymi, a więc wyłącznie w zakresie rozliczania dofinansowania dotacji lub wykonywania zadań zleconych udziałem środków publicznych. Sam Związek nie kwestionował też, że realizuje zadania publiczne, otrzymuje dotacje oraz dofinansowanie zadań związanych z przygotowaniem kadry narodowej. Stanowisko to wzmacniają dodatkowo postanowienia tekstu jednolitego Statutu Polskiego Związku Judo, zatwierdzonego decyzją nr [...] z [...] stycznia 2008 r. przez Ministra Sportu i Turystyki. Zgodnie bowiem z jego § 9 pkt 1, celem Związku jest realizacja zadań publicznych w zakresie kultury fizycznej i sportu, a w szczególności organizacja współzawodnictwa sportowego, popularyzacja i rozwój sportu w Polsce. Skoro zatem Związek w ramach swojej działalności wykonuje zadania o charakterze publicznym, to obowiązany jest udzielać informacji publicznej, ale tylko takiej, która jest związana z wykonywaniem zadań zleconych lub finansowanych (nawet częściowo) ze środków publicznych. W ocenie Sądu, jedynie informacje wskazane w pkt I i pkt V wniosku z dnia [...] października 2012 r. mają charakter informacji publicznych, co do których Związek jest obowiązany podjąć działania wskazane w ustawie o dostępie do informacji publicznej, tj. wydać żądane informacje, albo też - w przypadku wystąpienia przesłanek wskazanych art. 5 ustawy – wydać decyzję o odmowie ich udostępnienia. Należy bowiem podkreślić, że wskazane w pkt I i pkt V wniosku z dnia [...] października 2012 r. informacje są związane z organizowaniem i przygotowaniem kadry do imprez sportowych, na które Związek otrzymał dofinansowanie (patrz k- 71 akt sądowych). Z programu dofinansowania zadań związanych z przygotowaniem kadry narodowej do udziału w igrzyskach olimpijskich, paraolimpijskich, igrzyskach głuchych, mistrzostwach świata lub mistrzostwach Europy w 2012 r. wynika, że Polski Związek Judo otrzymał na ten cel dofinansowanie od Ministra Sportu i Turystyki. W tej sytuacji należy uznać że żądane informacje wskazane w pkt I i pkt V wniosku z dnia [...] października 2012 r. mają walor informacji publicznych w rozumieniu art. 1 ust 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, wiążą się one bowiem z dysponowaniem majątkiem publicznym w postaci dotacji Ministra Sporu i Turystyki na konkretną działalność sportową Związku. Skoro zatem Związek nie rozpatrzył wniosku z dnia [...] października 2012 r. w zakresie pkt I i V, tj. nie udzielił żądanej informacji, ani też nie wydał decyzji odmawiającej ich udostępnienia, to pozostaje w tym zakresie w bezczynności. Dlatego też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zobowiązał Związek do rozpoznania tej części wniosku z dnia [...] października 2012 r. Odnosząc się natomiast do pozostałej części wniosku z dnia [...] października 2012 r. oraz wniosku z dnia [...] października 2012 r., należy wskazać, że skarga jest niezasadna i w tym zakresie podlega oddaleniu. Wymienione tam bowiem informacje dotyczące nowych i obecnych członków Związku, protokołów i uchwał Związku, umów zawieranych przez Związek, a także dokumentów dotyczących wykorzystywania samochodów służbowych, kart płatniczych i kredytowych oraz zakupu biletów lotniczych nie mają charakteru informacji publicznych. Nie dotyczą one bowiem wykonywania zadań zleconych lub finansowanych ze środków publicznych. Informacje te dotyczą działań statutowych Związku i nie mogą być traktowane jako informacje o zasadach funkcjonowania Związku w rozumieniu art. 6 ust 1 pkt 2 i 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W tym bowiem zakresie Związek nie otrzymuje środków publicznych. Należy podkreślić, że bieżąca wewnętrzna działalność Związku jako związku sportowego nie stanowi w jakimkolwiek zakresie spraw publicznych w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, a także nie dotyczy zadań publicznych nie pozostaje w sferze publicznoprawnej, a zatem nie podlega udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Ponadto, w ocenie Sądu, powyższe żądania wnioskodawcy jako członkowie Polskiego Związku Judo mogą realizować w oparciu o § 18 ust 2 pkt 3 Statutu, zgodnie z którym członek związku ma prawo brać udział w życiu Związku, w szczególności może wnioskować we wszystkich sprawach dotyczących celów i zadań Związku oraz jego funkcjonowania. Sąd przyjął, że bezczynność Polskiego Związku Judo nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, ponieważ Związek w ustawowym terminie udzielił wnioskodawcom odpowiedzi. Natomiast bezczynność wynikała z błędnej wykładni przepisów prawa, a nie z milczenia organu czy też lekceważącego stosunku do wnioskodawców. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) orzekł, jak w pkt 1 i 3 wyroku, a w pkt 2 orzekł na podstawie art. 151 cytowanej ustawy. O kosztach orzeczono w oparciu o art. 200 powołanej ustawy w związku z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).