II SAB/Wa 36/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska po rozpoznaniu w dniu 31 marca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A. W. na bezczynność Zarządu Dzielnicy [...] W. w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] listopada 2014 r. o zakwalifikowanie do zawarcia umowy najmu lokalu socjalnego postanawia : odrzucić skargę Pismem z [...] listopada 2014 r. (data wpływu do organu) do Zarządu Dzielnicy [...] W. (zwany dalej: organ) wpłynął wniosek A. W. (zwany dalej: skarżący) o zakwalifikowanie do zawarcia umowy najmu lokalu socjalnego. W toku prowadzonego przez organ postępowania skarżący wielokrotnie (pisma z: [...] października 2015 r., [...] kwietnia 2017 r., [...] marca 2018 r.) zwracał się do organu z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa – rozpoznania jego wniosku z [...] listopada 2014 r. Uchwałą Nr [...] z dnia [...] marca 2018 r., organ odmówił skarżącemu zakwalifikowania do zawarcia umowy najmu lokalu socjalnego. W dniu [...] marca 2019 r. (data wpływu do organu) skarżący po raz kolejny zwrócił się do organu z wnioskiem o zakwalifikowanie do zawarcia umowy najmu lokalu socjalnego. Pismem z [...] września 2019 r. skarżący wezwał organ do wydania rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie. Następnie pismem z [...] listopada 2019 r. (data złożenia do biura podawczego Sądu), wobec bezczynności organu w ww. zakresie skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność organu w rozpoznaniu jego wniosku z [...] listopada 2014 r. w przedmiocie zakwalifikowania do zawarcia umowy najmu lokalu socjalnego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Przystępując do rozpoznania skargi sąd administracyjny w pierwszej kolejności bada, czy zaskarżony akt lub czynność organu administracji publicznej podlega kontroli tego sądu. Skarga jest dopuszczalna, gdy przedmiot sprawy należy do właściwości sądu, skargę wniesie uprawniony podmiot, oraz gdy spełnia ona wymogi formalne i została złożona w terminie. Stwierdzenie braku którejkolwiek z wymienionych przesłanek dopuszczalności zaskarżenia uniemożliwia nadanie skardze dalszego biegu, co w konsekwencji prowadzi do jej odrzucenia. Zgodnie z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., zwana dalej p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 oraz z 2019 r. poz. 60, 730, 1133 i 2196), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2019 r. poz. 900, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2019 r. poz. 768, 730, 1520, 1556 i 2200), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (art. 3 § 2a p.p.s.a.), a także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 p.p.s.a.). Stosownie do art. 4 p.p.s.a., sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Z mocy art. 64a p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych w trybie art. 138 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096). Ponadto, zgodnie z art. 154 § 1 p.p.s.a., w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Wynikający z powyższych przepisów zakres właściwości sądów administracyjnych powoduje, że sprawy inne, niż wymienione w art. 3 § 2, art. 4, art. 64a oraz art. 154 § 1 p.p.s.a. są sprawami nie należącymi do właściwości sądów administracyjnych. Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego, sąd skargę odrzuca. Wskazać trzeba, iż przedmiotem złożonej w niniejszej sprawie skargi skarżącego jest bezczynność organu w rozpoznaniu jego wniosku z [...] listopada 2014 r. w przedmiocie zakwalifikowania do zawarcia umowy najmu lokalu socjalnego. Zauważyć należy, że kwestie związane z zawieraniem umów najmu lokali, do dnia wejścia w życie ustawy z dnia 2 lipca 1994 r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. z 1998 r. Nr 120, poz. 787 ze zm.) poddane były instrumentom prawa cywilnego, chyba że przepisy szczególne stanowiły inaczej. Ustawę tę zastąpiła ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U z 2016 r., poz. 1610 ze zm.), która wspomnianą wyżej zasadę realizuje jeszcze pełniej. Biorąc pod uwagę obowiązki samorządu terytorialnego w stosunku do mieszkańców danej jednostki samorządowej w art. 4 ust. 1 i 2 ustawa ta przewiduje, iż tworzenie warunków do zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej należy do zadań własnych gminy, która - na zasadach przewidzianych w tej ustawie - zapewnia lokale socjalne i lokale zamienne, a także zaspokaja potrzeby mieszkaniowe gospodarstw domowych o niskich dochodach. Wskazać jednocześnie należy, że w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lipca 2008 r., sygn. akt I OPS 4/08 (publ. cbois), wyrażono pogląd prawny, iż akt organu gminy dotyczący zakwalifikowania i umieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy jest aktem z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. W uzasadnieniu uchwały podkreślono, że z analizy przepisów dotyczących trybu udzielania pomocy mieszkaniowej przez gminę wynika, że postępowanie w tym zakresie ma dwa etapy. W pierwszym etapie osoba ubiegająca się o najem lokalu składa wniosek o zakwalifikowanie i umieszczenie na liście oczekujących na najem lokalu. W drugim etapie postępowania, w razie skierowania do zawarcia umowy najmu, wnioskodawca zawiera tę umowę z zarządcą budynku. Działanie organu w pierwszym etapie ma charakter administracyjnoprawny, ponieważ rozstrzyga o tym, czy określonej osobie może być udzielona pomoc w zakresie zaspokojenia jej potrzeb lokalowych z wykorzystaniem lokali znajdujących się w mieszkaniowym zasobie gminy. Odmowa zakwalifikowania określonej osoby do wynajęcia lokalu oraz umieszczenia na liście osób zakwalifikowanych do zawarcia umowy najmu nie ma charakteru cywilnoprawnego, lecz stanowi rozstrzygnięcie o tym, że ta osoba nie spełnia warunków do ubiegania się o wynajęcie lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy. Ustalanie listy osób zakwalifikowanych do zawarcia umowy i oczekujących na najem lokalu nie stanowi czynności cywilnoprawnej, nie kreuje bowiem stosunku najmu lokalu, jest wykonywaniem publicznoprawnych zadań gminy i poprzedza podjęcie czynności cywilnoprawnych, czyli czynności zawarcia umowy najmu lokalu. Jak przedstawiono wyżej, przepis art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. stanowi, że sąd administracyjny jest właściwy do orzekania w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Z treści art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. nie wynika jednak, aby kontroli sądu administracyjnego podlegała bezczynność organu gminy w zakresie wydania aktu, o którym mowa w pkt 6 tego przepisu, tj. uchwały zarządu dzielnicy w przedmiocie zakwalifikowania i umieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy. Przepis ten jednoznacznie wskazuje, iż sąd administracyjny rozpatruje skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania tylko w przypadkach określonych w pkt 1 - 4a, nie zaś w przypadku określonym w pkt 6 art. 3 § 2 p.p.s.a. Z tego względu uznać należy, że wniesiona przez skarżącego skarga na bezczynność organu w opisanym wyżej przedmiocie, jako wykraczająca poza kognicję sądu administracyjnego, jest niedopuszczalna. Mając na uwadze powołane okoliczności, Sąd działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.