II SAB/Wa 360/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.), Sędziowie WSA Iwona Dąbrowska, Joanna Kube, Protokolant Sekretarz sądowy Sylwia Mikuła, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi M. B. na bezczynność Dyrektora Narodowego Centrum Badań i Rozwoju w przedmiocie dostępu do informacji publicznej oddala skargę Wnioskiem z 5 lipca 2012 r. M. B. (dalej jako skarżący) wystąpił do Dyrektora Narodowego Centrum Badań i Rozwoju o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej: A. Punktacji w poszczególnych kategoriach przewidzianych dla rozmowy kwalifikacyjnej III konkursu w ramach Programu [...], to jest: 1. umiejętność prezentacji projektu, 2. innowacyjność projektu, 3. koncepcja zarządzania projektem, 4. możliwość wykorzystania w praktyce wyników projektu, 5. mobilność, B. Nagrania z rozmowy kwalifikacyjnej oraz wskazania, które fragmenty tej rozmowy zostały wykorzystane do oceny projektu w poszczególnych kategoriach wskazanych powyżej; C. Kryteriów oceny i uzasadnienia poszczególnych ocen w ww. kategoriach. Jednocześnie skarżący określił sposób i formę udostępnienia informacji. W odpowiedzi na powyższe pismo, 19 lipca 2012 r. skarżący został poinformowany, że wnioskowane informacje nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. nr 112, poz. 1198 ze zm.). Jednocześnie w skierowanym do skarżącego piśmie wskazano, że po zakończeniu procedury konkursowej ma prawo wglądu do wniosków i recenzji jego dotyczących. Wobec takiego stanowiska organu skarżący skierował do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność organu w sprawie udostępnienia informacji publicznej, zarzucając w niej naruszenie art. 13, 14 i 16 w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 2 i art. 17 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez nieudostępnienie danych dotyczących oceny rozmowy kwalifikacyjnej III konkursu w ramach Programu [...], która odbyła się 5 czerwca 2012 r., a sprecyzowanych we wniosku z 5 lipca 2012 r. W związku z powyższymi zarzutami wnosił o zobowiązanie organu do niezwłocznego rozstrzygnięcia wniosku o udostępnienie informacji publicznej w formie przewidzianej przepisami prawa i o zasądzenie kosztów postępowania. Uzasadniając zarzuty skargi skarżący podkreślił, że pismo Dyrektora organu z 19 lipca 2012 r. nie spełnia wymogów przewidzianych przepisami art. 13 ust. 2 lub art. 14 ust. 2 lub art. 15 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, nie zawiera bowiem informacji publicznej, o udostępnienie której skarżący wnioskował. Odwołując się do treści przepisów ustawy z dnia 30 kwietnia 2010 r. o Narodowym Centrum Badań i Rozwoju (Dz. U. nr 96, poz. 616 ze zm.), skarżący wskazał, że organ prowadzi sprawy publiczne z zakresu polityki naukowej, naukowo-technicznej i innowacyjnej państwa. Jako, że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną i organ jest w jej posiadaniu, obowiązany jest ją udostępnić. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o umorzenie postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość w związku z udostępnieniem żądanych informacji w innym trybie oraz wskazanie, że niektóre spośród żądanych informacji są częścią domeny publicznej, a w przypadku nieuwzględnienia powyższego wniosku wnosił o odrzucenie bądź oddalenie skargi. Uzasadniając powyższe wnioski organ podał, że informacje żądane przez skarżącego, jako podlegające udostępnieniu w innym trybie zostały mu udostępnione 21 i 23 sierpnia 2012 r. Jednocześnie skarżący został poinformowany, że może odsłuchać nagranie w dogodnym dla siebie terminie oraz, że kryteria oceny są już częścią domeny publicznej dostępnej pod wskazanym adresem internetowym, zaś uzasadnienia ocen członków Zespołu Kwalifikacyjnego nie istnieją. Organ zwrócił uwagę, że wnioskowane informacje dotyczą danych oraz dokumentów wytwarzanych w procedurze konkursowej, które służą gromadzeniu informacji wykorzystywanych następnie w procesie decyzyjnym. Ich udostępnienie powinno odbywać się w zgodzie z art. 15 ustawy z dnia 30 kwietnia 2010 r. o zasadach finansowania nauki (Dz. U. nr 96, poz. 615 ze zm.). Zgodnie w wykładnią celowościową i formalną art. 15 ust. 3 tejże ustawy, podmiot udzielający wsparcia ze środków finansowych na naukę może udostępnić wnioskodawcy wnioski, recenzje, raporty, ale z zachowaniem zasady anonimizacji danych recenzentów i ekspertów. Jeżeli bowiem ustawodawca wyraźnie wskazuje w normie prawnej, że dana część, np. dokumentacji, nie może być udostępniona, to jednocześnie neguje konieczność ograniczenia udostępnienia pozostałej części. Jako całkowicie niezasadne organ ocenił podniesienie w skardze zarzuty naruszenia przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, wskazując, że poinformowanie skarżącego o fakcie, że wnioskowana materia nie stanowi informacji publicznej wyklucza przyjęcie, iż organ pozostawał w bezczynności. Wydanie decyzji administracyjnej w takiej sytuacji oznaczałoby wydanie jej bez podstawy prawnej, gdyż przepisy prawa nie przewidują formy decyzji dla tego rodzaju działań organu. Pismem z 29 sierpnia 2012 r. organ poinformował o udostępnieniu skarżącemu 28 sierpnia 2012 r. do odsłuchania wnioskowanych nagrań, załączając stosowny protokół z tej czynności. W piśmie z 8 stycznia 2013 r. skarżący podtrzymał wniosek o zobowiązanie organu do rozstrzygnięcia wniosku o udostępnienie informacji publicznej, formułując żądanie zobligowania organu do udostępnienia mu kryteriów oceny rozmowy kwalifikacyjnej w programie [...], które wbrew twierdzeniom organu nie zostały upublicznione. Odnosząc się do twierdzeń organu zawartych w odpowiedzi na skargę, skarżący zauważył, że organ pośrednio przyznaje, że był w zwłoce, bowiem jego odpowiedź na wniosek skarżącego nie była dość wyczerpująca. Podkreślił, że ustawa o zasadach finansowania nauki nie przewiduje żadnego trybu udostępniania przedmiotowych informacji. Skarżący zwrócił także uwagę, że organ niesłusznie utrzymuje, że kryteria oceny zostały ujawnione w dokumencie dostępnym pod wskazanym przez organ adresem, albowiem dokument ten ujawnia jedynie kategorie oceny, czyli bardziej ogólne pojęcia, w których dokonywana jest ocena. W ocenie skarżącego, fakt udostępnienie przez organ informacji po wniesieniu skargi pozostaje bez wpływu na jej zasadność. Na rozprawie sądowej 10 stycznia 2013 r. skarżący potwierdził, że otrzymał żądane informacje, za wyjątkiem kryteriów oceny, lecz nastąpiło to po upływie terminu do złożenia odwołania od decyzji odmawiającej przyznanie dofinansowania. Pełnomocnik organu wyjaśnił natomiast, że kryteria oceny rozmowy kwalifikacyjnej nie zostały określone w żaden inny sposób niż ten, który został zawarty w dokumencie opublikowanym na stronie internetowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Kontrolując bezczynność organu w sprawie wniosku o udostępnienie informacji publicznej, w pierwszej kolejności należy zbadać, czy żądane informacje rzeczywiście stanowią informację publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Dopiero pozytywna odpowiedź na powyższe pytanie pozwala stwierdzić, że organ pozostaje w bezczynności, bądź w bezczynności nie pozostaje. Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. W art. 6 ustawy wymieniono przykładowo kategorie danych, które są informacją publiczną. Pojęcie informacji publicznej w polskim porządku prawnym ma bardzo szeroki charakter. W orzecznictwie przyjmuje się, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują, bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie tych kompetencji. Informację publiczną stanowi więc treść dokumentów urzędowych, czy wystąpień i ocen dokonywanych przez organy władzy publicznej, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą (por. wyroki NSA z 30 października 2002 r., sygn. akt II SA 181/02 i II SA 1956/02, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Poza sporem jest status Narodowego Centrum Badań i Rozwoju, które zgodnie z ustawą o Narodowym Centrum Badań i Rozwoju jest agencją wykonawczą w rozumieniu ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. nr 157, poz. 1240 oraz z 2010 r. nr 28, poz. 146) powołaną do realizacji zadań z zakresu polityki naukowej, naukowo-technicznej i innowacyjnej państwa. Przychodami Centrum są środki finansowe otrzymywane w formie dotacji celowych i podmiotowych, a także środki finansowe: z tytułu realizacji innych zadań Centrum oraz zadań, o których mowa w art. 27 ust. 3 ustawy, budżetu Unii Europejskiej, międzynarodowych programów badawczych, komercjalizacji wyników prowadzonych badań naukowych lub prac rozwojowych, odsetek od wolnych środków przekazanych w depozyt zgodnie z przepisami o finansach publicznych, zapisów i darowizn (art. 46 ww. ustawy). Realizacja zadań Centrum obejmuje m.in. ocenę i wybór wniosków dotyczących wykonywania projektów (art. 35 ust. 1 pkt 3 ustawy), a przyznanie przez Centrum środków finansowych na wykonanie projektów następuje w drodze decyzji Dyrektora wydanej na podstawie listy rankingowej pozytywnie zaopiniowanych wniosków. Zatem Dyrektor Narodowego Centrum Badań i Rozwoju jest, co do zasady, podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej. W realiach rozpoznawanej sprawy, dla udzielenia odpowiedzi, czy żądane przez skarżącego informacje stanowią informację publiczną zasadne jest wskazanie, że ocena wniosku o finansowanie projektu w programie [...]było dwuetapowa. W pierwszym etapie ocena merytoryczna wniosku w formie recenzji dokonywana była drogą elektroniczną przez trzech recenzentów. W drugim etapie ocena miała charakter rozmowy kwalifikacyjnej i była dokonywana przez zespół kwalifikacyjny. Na podstawie uzyskanych ocen przygotowana jest lista rankingowa pozytywnie zaopiniowanych wniosków, w oparciu o którą następuje przyznanie środków finansowych w drodze decyzji Dyrektora. Oznacza to, że pozytywne oceny poszczególnych wniosków tworzą dopiero podstawę do wydania decyzji o przyznaniu środków finansowych na wykonanie projektów. Wnioski dotyczące wykonania projektów złożone w konkursie na wykonanie projektów składane przez podmioty biorące w nim udział nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Inne rozumienie powyższego zagadnienia naruszałoby sferę prywatności danego podmiotu aplikującego w konkursie i pozostawałoby w sprzeczności z publicznym charakterem takiej informacji. Wniosek taki jest dokumentem prywatnym, zawierającym dane wytworzone przez dany podmiot uczestniczący w konkursie. W sytuacji, gdy wniosek taki jest załatwiany odmownie znika jego związek ze "sprawą publiczną", jaką jest podział środków publicznych pomiędzy indywidualne podmioty. Nie podlega on zatem udostępnieniu na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Ocena tego wniosku w formie punktacji w poszczególnych kategoriach dokonana przez Zespół Kwalifikacyjny, jako sporządzona w konkretnej sprawie indywidualnej, nie zawiera jakichkolwiek informacji mających walor publicznych. Bez treści wniosku ocena taka nie przedstawia żadnej wartości informacyjnej, ani dowodowej. Prowadzi to w rezultacie do uznania, że ocena ta również nie stanowi informacji publicznej. Powyższe uwagi odnieść także należy do rozmowy kwalifikacyjnej stanowiącej drugi etap merytorycznej oceny wniosku, gdyż rozmowa ta pozostaje w ścisłej korelacji z ocenianym wnioskiem, a de facto wniosku tego w swej istocie dotyczy. Nagranie z takiej rozmowy nie stanowi zatem informacji publicznej. Zakres przedmiotowy ustawy o dostępie do informacji publicznej wytycza i obejmuje dostęp tylko do informacji publicznej, a nie publiczny dostęp do wszelkich informacji. Skoro zatem punktacja w poszczególnych kategoriach przewidzianych dla rozmowy kwalifikacyjnej III konkursu w ramach Programu [...] oraz nagrania rozmowy kwalifikacyjnej nie stanowią informacji publicznej, to nie podlegają one udostępnieniu w trybie i na zasadach określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Marginalnie wskazać można, że ustawa o dostępie do informacji publicznej obowiązek udostępnienia materiałów audiowizualnych i teleinformacyjnych dokumentujących posiedzenia nakłada jedynie na kolegialne organy władzy publicznej pochodzące z powszechnych wyborów i ich organy pomocnicze (por. art. 7 ust. 1 pkt 3 i art. 19 ustawy). Zwrócić także należy uwagę na treść art. 15 ustawy o zasadach finansowania nauki, zgodnie z którym wnioski, recenzje, umowy i raporty z realizacji zadań finansowanych ze środków na naukę stanowią tajemnicę przedsiębiorstw w rozumieniu przepisów o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (ust. 1). Informacje o wynikach realizacji zadań finansowanych ze środków finansowych na naukę, podlegające ochronie na podstawie ust. 1, mogą być udostępniane wyłącznie przez uprawniony podmiot, który otrzymał środki finansowe na realizację tych zadań (ust. 2). Cytowany przepis ma zastosowanie w sprawie, albowiem zgodnie z art. 5 pkt 1 ustawy, środki finansowe na naukę są przeznaczone m.in. na zadania finansowane przez Narodowe Centrum Badań i Rozwoju. Mając na względzie powyższe uregulowania przyjąć należy, że nawet gdyby uznać informacje określone w pkt A i B wniosku z 5 lipca 2012 r. za stanowiące informacje publiczne, to prawo do nich byłoby ograniczone ze względu na wskazaną w cytowanym przepisie tajemnicę. Ograniczenie takie jest przewidziane w art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W realiach rozpoznawanej sprawy zwrócić należy uwagę, że skarżący informacje wskazane w pkt A i B wniosku ostatecznie otrzymał. Organ zasadnie bowiem przyjął, że skarżący jest stroną postępowania konkursowego i w związku z tym przysługuje mu możliwość zapoznania się z informacjami wytworzonymi i zebranymi w toku procedury kwalifikacyjnej, a dotyczy to zwłaszcza ocen uzyskanych na poszczególnych etapach procedury. Organ uczynił zadość żądaniu skarżącego mając na względzie regulację zawartą w art. 15 ust. 3 ustawy o zasadach finansowania nauki. Zasadnie uznał, że skoro z udostępnienia wnioskodawcom wyłączone są jedynie dane o osobach recenzentów i ekspertów oceniających wnioski o przyznanie środków finansowych na naukę, to możliwe jest udostępnienie im pozostałych informacji związanych z postępowaniem konkursowym. Udostępnienie to nie następuje jednak w oparciu o ustawę o dostępie do informacji publicznej, lecz w myśl zasad określonych w ustawie o zasadach finansowanie nauki. Oznacza to, że organ zasadnie przyjął, że żądane przez skarżącego informacje mogą być mu udostępnione, ale nie w trybie przez niego wnioskowanym. Marginalnie zwrócić należy uwagę, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd, że informacje mające charakter informacji publicznej nie mają takiego charakteru dla osoby, której te informacje dotyczą i zostały zgromadzone w indywidualnej sprawie tej osoby dotyczącej. Ponieważ z pisma organu skierowanego do skarżącego w odpowiedzi na jego wniosek z 5 lipca 2012 r. wynika, że organ poinformował skarżącego, że informacje określone w pkt A i B wniosku nie stanowią informacji publicznej, to w tym zakresie nie zachodzi przypadek bezczynności organu w sprawie udzielenia informacji publicznej. Również w zakresie udzielenia informacji sprecyzowanych w pkt C ww. wniosku organ nie pozostawał w bezczynności. Jak wskazał organ, a której to informacji skarżący skutecznie nie zakwestionował, poszczególne oceny wystawione w kategoriach podanych we wniosku nie zostały sporządzone, a zatem, jako nieistniejące, nie mogły zostać skarżącemu udostępnione. Obowiązek udostępnienia informacji ciąży bowiem jedynie na podmiocie będącym posiadaczem tych informacji. Jak orzekł NSA w wyroku z 18 kwietnia 2012 r., sygn. akt I OSK 192/12 (publ. https://cbois.nsa.gov.pl), "nie można zarzucić bezczynności adresatowi wniosku jeżeli nie posiada on informacji wskazanej we wniosku". Zaznaczenia wymaga, że wniosek zainteresowanego rodzi po stronie dysponenta informacji obowiązek jej udostępnienia wtedy, gdy informacja ta nie została wcześniej udostępniona i nie funkcjonuje w publicznym obiegu, a więc zainteresowany nie może się z nią zapoznać inaczej niż składając wniosek o udzielenie informacji publicznej do organu władzy publicznej. W przeciwnym razie należałoby zaakceptować tezę, że zainteresowany ma prawo żądać od organu, w trybie wniosku o udzielenie informacji, informacji ogólnie dostępnej. Takie żądanie nie zmierza bowiem do uzyskania pewnych wiadomości, lecz ewentualnie potwierdzenia (sprawdzenia) wiadomości znanych już wnioskującemu. Wykracza to, zdaniem Sądu, poza przedmiot i cele ochrony przewidzianej ustawą o dostępie do informacji publicznej (por. wyrok NSA z 20 listopada 2003 r., sygn. akt II SAB 372/03, publ. https://cbois.nsa.gov.pl). Żądane przez skarżącego kryteria oceny są, jak wskazał organ, częścią domeny publicznej dostępnej na podanej przez organ stronie internetowej. Stanowią one niewątpliwie informację publiczną, odnoszą się bowiem do postępowania konkursowego, prowadzonego przez organ. Zgodnie z oświadczeniem pełnomocnika organu, dołączony do odpowiedzi na skargę dokument pt. "Kryteria oceny rozmowy kwalifikacyjnej w Programie [...]konkursu" został zamieszczony na stronie internetowej na początku procedury konkursowej i jest do jedyny dokument kryteria te określający. W ramach rozpoznawanej sprawy na bezczynność Sąd nie jest uprawniony do oceny jakościowej i treściowej tego dokumentu i rozstrzygania różnic pomiędzy pojęciem kryterium, a kategoria. Skoro tylko taki dokument odnoszący się do kryteriów oceny rozmowy kwalifikacyjnej został opracowany i jest on ogólnodostępny, to organ nie był obowiązany do udostępniania skrżącemu tych kryteriów. Prowadzi to do uznania, że także w zakresie pkt C wniosku z 5 lipca 2012 r. organ nie był bezczynny. Marginalnie zwrócić należy uwagę, że kryteria oceny wniosków złożonych w konkursie zostały określone w art. 39 ustawy o Narodowym Centrum Badań i Rozwoju. Mając wszystkie powyższe względy na uwadze, Sąd uznając, że w przedmiotowej sprawie nie doszło do naruszenia wskazanych w skardze przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, na zasadzie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.