II SAB/Wa 360/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Kania, Sędziowie WSA Iwona Maciejuk (spr.), Maria Werpachowska, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 23 listopada 2018 r. sprawy ze skargi E. R. na bezczynność Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] lutego 2017 r. 1. stwierdza, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku z dnia [...] lutego 2017 r.; 2. stwierdza, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie. W dniu [...] lutego 2017 r. E. R. wniosła do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o zastosowanie art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 708 ze zm.) i wyłączenie stosowania art. 15c tej ustawy w stosunku do wnioskodawcy. Do wniosku załączono plik dokumentów. Pismem z dnia [...] marca 2017 r. organ wystąpił do Dyrektora Zakładu Emerytalno-Rentowego [...] o przekazanie informacji, czy wnioskodawca ma ustalone przez Dyrektora ZER [...] prawo do emerytury, renty lub renty rodzinnej i czy otrzymuje powyższe świadczenie. Organ zwrócił się też o wskazanie, jakie okresy pracy i służby i w jakich formacjach stanowią podstawę powyższego świadczenia. Wniósł także o nadesłanie odpisu decyzji i informacji dotyczących zmian w zakresie pozostawania decyzji w obrocie prawnym. Poinformował że informacje te są niezbędne jako dowód we wszczętym postępowaniu. Pismem z tego samego dnia, tj. [...] marca 2017 r. organ poinformował wnioskodawcę powołując się na art. 36 k.p.a., że sprawa nie będzie załatwiona w terminie określonym w art. 35 § 3 k.p.a., co wynika z konieczności wszechstronnego zbadania sprawy, a to z kolei wymaga szeregu czynności wyjaśniających. Organ poinformował, że wystąpił do Dyrektora [...], Wskazał, że w przypadku potwierdzenia wymaganych informacji przez Dyrektora [...] konieczne będzie wystąpienie do IPN – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z prośbą o przekazanie informacji o przebiegu służby wnioskodawcy, a także przekazanie informacji pozwalających na ocenę ustawowego wymogu dotyczącego rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Organ wskazał też, że niezbędne będzie wystąpienie do formacji, w której wnioskodawca pełnił służbę lub jej następcy prawnego o weryfikację okresów służby pod kątem przedstawionego wyżej wymogu ustawowego dotyczącego rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po 12 września 1989 r. Organ wskazał, że rozpatrzenie wniosku będzie możliwe po zebraniu powyższych dowodów i nastąpić powinno do 12 lipca 2017 r. Pouczył o prawie wniesienia ponaglenia. Pismem z dnia [...] maja 2017 r. Zakład Emerytalno-Rentowy udzielił odpowiedzi na pismo organu. Wnioskodawca pismem z dnia [...] czerwca 2017 r. złożył wniosek dowodowy, zaś pismem z dnia [...] czerwca 2017 r. wystosował ponaglenie do organu. Organ wystosował odpowiedź w sprawie ponaglenia. Pismem z dnia [...] lipca 2017 r. organ wystąpił do Prezesa IPN-Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu o spowodowanie przekazania informacji o przebiegu służby byłego funkcjonariusza do dnia 31 lipca 1990 r. (w szczególności: okresy, nazwy formacji, jednostki organizacyjne, komórki organizacyjne, zajmowane stanowiska, pełnione funkcje). Organ zwrócił się też o przekazanie kopii dokumentów dotyczących przebiegu służby byłego funkcjonariusza w okresie od dnia 12 września 1989 r., które pozwolą ocenić spełnienie przesłanki rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po tej dacie, w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Organ wskazał, że z uwagi na bieg terminów procesowych prosi o potraktowanie sprawy jako pilnej. Pismem z dnia [...] lipca 2017 r. organ wystąpił do Komendanta Głównego Policji o przekazanie informacji dotyczących przebiegu służby wnioskodawcy, które pozwolą ocenić spełnienie przez niego przesłanki rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po tej dacie, w szczególności z narażeniem zdrowia i życia, w tym zwłaszcza informacji dotyczących stanowisk zajmowanych w trakcie służby i pełnionych funkcji, awansów w stopniu służbowym, podwyżek, dodatków do uposażenia o charakterze uznaniowym, opinii służbowych ze wskazaniem okresów opiniowania i ogólnej oceny, a także informacji o złożonych podziękowaniach, otrzymanych orderach i odznaczeniach, udzielonych wyróżnieniach, dokumentach (w tym zaświadczeniach) potwierdzających pełnienie służby w warunkach, o których mowa w art. 15 ust. 2 ustawy zaopatrzeniowej oraz rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur (...), jak również informacji o wszelkich prawomocnych wyrokach zapadłych wobec strony w sprawach karnych i karno-skarbowych, wymierzonych karach dyscyplinarnych oraz podstawie prawnej rozwiązania stosunku służbowego, a także ewentualnych postępowaniach dyscyplinarnych umorzonych w związku ze zwolnieniem ze służby. Jednocześnie organ zwrócił się do KGP o przedstawienie stanowiska, czy w ocenie Komendanta strona rzetelnie wykonywała zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby, w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Organ wniósł o potraktowanie sprawy jako pilnej. Pismem z dnia [...] lipca 2017 r. organ poinformował wnioskodawcę o tym, że sprawa nie zostanie rozpoznana w terminie, wskazał, że rozpoznanie sprawy powinno nastąpić do [...] grudnia 2017 r. Pismem z dnia [...] lipca 2017 r. wnioskodawca złożył wniosek dowodowy. Pismem z [...] sierpnia 2017 r. wnioskodawca skierował do organu ponaglenie. Organ pismem z dnia [...] września odpowiedział na ponaglenie. W dniu [...] października 2017 r. do organu wpłynęła odpowiedź IPN na pismo organu z [...] lipca 2017 r. Pismem z dnia [...] grudnia 2017 r. organ poinformował wnioskodawcę powołując się na art. 36 k.p.a., że sprawa nie będzie załatwiona w terminie określonym w art. 35 § 3 k.p.a., co wynika z konieczności wszechstronnego zbadania sprawy, a to z kolei wymaga szeregu czynności wyjaśniających. Organ poinformował, że rozpoznanie sprawy powinno nastąpić do dnia 15 maja 2018 r. Pismem z dnia [...] grudnia 2017 r. KGP udzielił odpowiedzi na pismo Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji (pismo wpłynęło do organu 8 stycznia 2018 r.). Pismem z dnia [...] maja 2018 r. organ poinformował wnioskodawcę, że zebrana została dokumentacja niezbędna do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia. Wskazując na art. 10 i art. 81 k.p.a. organ poinformował o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym. Podał, że w przypadku chęci skorzystania z powyższych uprawnień prosi o telefoniczny kontakt pod wskazanym numerem telefonu w terminie 7 dni od dnia otrzymania pisma. Wskazał jednocześnie, że rozpoznanie sprawy nastąpi do dnia [...] listopada 2018 r. Pismem z dnia [...] maja 2018 r. E. R. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] lutego 2017 r. Skarżąca wskazując na rażące przekraczanie terminów do załatwienia spraw i bezczynność w postępowaniu wniosła o zobowiązanie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do wydania decyzji w jak najkrótszym terminie, wymierzenie organowi grzywny w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a., przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skarżąca przedstawiła przebieg postępowania administracyjnego, wskazując na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania. Podniosła, że sprawę pozostawiono bez biegu. Wskazała na szukanie nieracjonalnych pretekstów, aby przedłużyć czas trwania postępowania oraz odwlekanie wydania decyzji merytorycznej. Podniosła, że organ nie przestrzega obowiązującego prawa. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, reprezentowany przez radcę prawnego, w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, ewentualnie o odrzucenie skargi. W uzasadnieniu wskazał, że Minister właściwy do spraw wewnętrznych, aby wydać decyzję w przedmiocie wyłączenia stosowania art. 15 c, art. 22 a i art. 24 a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...) musi dokonać wszechstronnego i wnikliwego zbadania przedmiotowej sprawy, co wymaga podjęcia przez organ administracji szeregu czynności wyjaśniających. W pierwszej kolejności na organie ciąży obowiązek wystąpienia do Zakładu Emerytalno- Rentowego MSWiA z zapytaniem czy skarżący pobiera świadczenie emerytalne/rentowe/rentowe rodzinne oraz za jakie okresy służby i w jakich formacjach. Następnie ustalenia będzie wymagało, czy skarżący podlega (ewentualnie za jakie okresy, służba w jakich formacjach) regulacjom ww. ustawy (art. 15 c, pod art. 22 a, art. 24 a). W przypadku potwierdzenia powyższego konieczne będzie wystąpienie do Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu - z prośbą o przekazanie informacji o przebiegu służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13 b ww. ustawy, a także przekazanie informacji pozwalających na ocenę ustawowego wymogu dotyczącego rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Ponadto niezbędne będzie wystąpienie do formacji, w których skarżący pełnił służbę, lub jej następcy prawnego, z prośbą o weryfikację okresów służby skarżącego pod kątem przedstawionego powyżej ustawowego wymogu dotyczącego rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Pełnomocnik podniósł, że wydłużenie terminu załatwienia przedmiotowej sprawy jest uzasadnione, a organ potrzebuje - realnego w okolicznościach sprawy - czasu do przeanalizowania stanu prawnego i faktycznego sprawy oraz wydania i uzasadnienia rozstrzygnięcia w sprawie. Właściwy czas na wydanie i uzasadnienie rozstrzygnięcia w sprawie jest bardzo istotny ze względu na materię, którą obejmuje ustawa, a mianowicie dotyczącą wysokości zaopatrzenia emerytalnego/rentowego/ rentowego rodzinnego funkcjonariuszy i ich rodzin. Konstrukcja przepisów ustawy uniemożliwia zastosowanie art. 8a bez wcześniejszego ustalenia, czy skarżący w ogóle podlega reżimowi art. 15 c, 22 czy art. 24 a ww. ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...). Dodatkowo pełnomocnik wskazał, że do organu wpłynęła znaczna ilość spraw (na dzień sporządzenia odpowiedzi na skargę około 4 451 spraw) wniesionych na podstawie art. 8 a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...). Pełnomocnik wskazał, że organ kwestionuje żądanie wymierzenia grzywny na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. oraz przyznania sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a., tak co do zasady, jak i wysokości. Pełnomocnik wskazał, że w przedmiotowej sprawie organ nie unika celowo rozstrzygnięcia, ale dokonuje zgodnie z nałożonymi na niego obowiązkami ustawowymi zebrania materiału dowodowego koniecznego do wydania decyzji, a zebranie całego materiału dowodowego dotyczy znacznej ilości spraw w których zostały wniesione wnioski. Podał też przykłady spraw, w których Sąd odrzucił skargi na bezczynność. Na wezwanie Sądu do udzielenia informacji, czy organ rozpatrzył wniosek skarżącej, pełnomocnik organu poinformował, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] rozpatrzył wniosek skarżącej z dnia [...] lutego 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest dopuszczalna. Skarżący przed jej wniesieniem wystąpił do organu z ponagleniem. Zgodnie z art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a, 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zgodnie z art. 35 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257), zwanej dalej k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Stosownie zaś do art. 35 § 3 k.p.a., załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Bezczynność organu administracji publicznej ma miejsce wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, lub nie podjął stosownej czynności. W sprawie niniejszej, nie ulega wątpliwości, że termin określony w przepisie art. 35 k.p.a., a także kolejny termin wyznaczony przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, tj. do dnia [...] lipca 2017 r., do dnia [...] grudnia 2017 r., a także do dnia [...] maja 2018 r. i do dnia [...] listopada 2018 r. nie został dotrzymany. Jest bezsporne, że postępowanie z wniosku z dnia [...] lutego 2017 r. o zastosowanie art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (t.j. Dz. U.z 2018 r., poz. 132 ze zm.) i wyłączenie stosowania art. 15c ustawy w stosunku do wnioskodawcy, nie zostało przez organ zakończone w tym czasie w wymaganej przez przepisy prawa formie. W ocenie Sądu bezczynność organu polegająca na nie załatwieniu sprawy w terminie określonym w art. 35 a następnie w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. miała charakter rażącego naruszenia powołanych przepisów, a także art. 12 k.p.a. Zwrócić należy uwagę, że organ do [...] MSWiA wystąpił dopiero po miesiącu od wpływu wniosku. Także do IPN i KGP Minister wystąpił dopiero po dwóch miesiącach od uzyskania informacji z [...]. Bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa także z uwagi na to, że dysponując materiałem dowodowym od [...] stycznia 2018 r. nie wydał decyzji niezwłocznie. Nie zmienia tego ustalenia udzielanie odpowiedzi na ponaglenia wnioskodawcy. Sąd zauważa, że wprawdzie wówczas, gdy pismem z dnia [...] grudnia 2017 r. organ, powołując się na art. 36 k.p.a., informował stronę o kolejnym przedłużeniu terminu zakończenia postępowania (do 15 maja 2018 r.), Minister nie dysponował jeszcze pełnym materiałem dowodowym, to nie sposób usprawiedliwić bezczynności po 8 stycznia 2018 r. W sprawie tej w sposób jednoznaczny doszło do przekroczenia terminów, o których mowa w powołanych wyżej przepisach k.p.a. Okoliczność potrzeby gromadzenia materiału dowodowego w innych sprawach nie stała na przeszkodzie rozstrzygnięciu sprawy z wniosku skarżącej. Wobec wydania przez organ w dniu [...] listopada 2018 r. decyzji administracyjnej Sąd nie miał podstaw do zobowiązania organu do rozpoznania wniosku skarżącej. Z tego względu Sąd stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku z dnia [...] lutego 2017 r., która to bezczynność miała charakter rażącego naruszenia prawa. Obowiązek działania w sprawie wnikliwie i szybko (art. 12 k.p.a.) oznacza konieczność poszanowania praw strony do rozpatrzenia sprawy bez zbędnej zwłoki, czego w tej sprawie organ nie dopełnił. Zaznaczyć przy tym należy, że złożenie przez wnioskodawcę w toku postępowania przed Ministrem określonych dokumentów nie zwalniało organu z obowiązku podjęcia wymaganych prawem czynności w postaci zwrócenia się do poszczególnych podmiotów o nadesłanie niezbędnych dokumentów. Współdziałanie wnioskodawcy w postępowaniu administracyjnym polegające na załączeniu do wniosku określonych dokumentów nie oznacza, że organ zwolniony jest z obowiązku pozyskania niezbędnego materiału dowodowego z urzędu. Zgodnie z art. 149 § 2 P.p.s.a. sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 156 § 6. W sprawie tej Sąd nie uwzględnił wniosku o wymierzenie grzywny jak również przyznanie sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. Grzywna jest dodatkowym środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach, wskazujących, że bez tej dodatkowej sankcji (dolegliwości finansowej) organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa. Grzywna jest środkiem mającym służyć przymuszeniu (zmobilizowaniu) organu do wydania aktu administracyjnego. W sprawie niniejszej, przed jej rozpoznaniem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, organ podjął wymagane prawem działanie i rozpoznał wniosek skarżącej wydając decyzję w dniu [...] listopada 2018 r. Powołany wyżej przepis nie precyzuje charakteru przyznawanej kwoty pieniężnej. Przyjąć należy, że kwota ta ma znaczenie kompensacyjne. Oznacza to, że jej przyznanie ma na celu zadośćuczynienie za krzywdę, jaką strona poniosła na skutek wadliwie działającej administracji publicznej. Użycie przez ustawodawcę w powołanym przepisie zwrotu "sąd (...) może" oznacza, ze rozstrzygnięcie w przedmiocie m.in. przyznania od organu sumy pieniężnej ma charakter fakultatywny. Zaznaczyć przy tym należy, że ustawodawca nie powiązał stwierdzenia rażącego naruszenia prawa z obowiązkiem przyznania od organu sumy pieniężnej. W stanie faktycznym tej sprawy Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia wniosku o przyznanie sumy pieniężnej. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a w zw. z art. 119 pkt 4 i art. 120 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w punkcie 1 i 2 wyroku. W punkcie 3 wyroku Sąd orzekł na podstawie art. 151 powołanej ustawy.