II SAB/Wa 361/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Marek Pietras, Sędziowie WSA Adam Lipiński, Sławomir Antoniuk (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Maria Zawada, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 września 2014 r. sprawy ze skargi J. Z. na bezczynność [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] marca 2014 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej do rozpoznania wniosku J. Z. z dnia [...] marca 2014 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od dnia doręczenie prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3. zasądza od [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej na rzecz skarżącego J. Z. kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. J. Z. w dniu [...] kwietnia 2014 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej (dalej jako [...] Komendant Wojewódzki PSP) w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] marca 2014 r. o udostępnienie informacji publicznej. Zarzucając organowi rażące naruszenie art. 2 ust. 1, art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) w zw. z art. 6 ust. 2, art. 10 ust. 1 i art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej oraz art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, skarżący wniósł o zobowiązanie [...] Komendanta Wojewódzkiego PSP do wykonania wniosku z dnia [...] marca 2014 r. w terminie 7 dni od daty uprawomocnienia się wyroku oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi wymieniony podniósł, iż w dniu [...] marca 2014 r. skierował do Komendy Wojewódzkiej PSP w [...] wniosek w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, przesłany pocztą elektroniczną, o udostępnienie wszelkich decyzji, postanowień i innych aktów administracyjnych wraz z ich uzasadnieniami wydanych przez [...] Komendanta Wojewódzkiego PSP w odniesieniu do budynku przy [...] w [...] w latach 2008-2014. Informacje w formie skanów dokumentów skarżący prosił przesłać pocztą elektroniczną na podany we wniosku adres. W odpowiedzi skarżący otrzymał w dniu [...] marca 2014 r. nadesłane pocztą elektroniczną pismo Wydziału [...] Komendy Wojewódzkiej, w którym stwierdzono, powołując się na art. 64 § 1 i 2 w zw. z art. 63 § 1 i 3a k.p.a., że wniosek z dnia [...] marca 2014 r. nie spełnia wymogów formalnych określonych w art. 20a ust. 1 lub ust. 2 ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne. Nadmieniono też, że wniosek nie zawiera adresu. Na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. wezwano skarżącego do podpisania wniosku przy użyciu mechanizmów określonych w art. 20a ust. 1 albo ust. 2 ww. ustawy, pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpatrzenia. W dniu [...] marca 2014 r. skarżący przesłał do [...] Komendy Wojewódzkiej PSP odpowiedź na wezwanie organu, wskazując, iż jest ono bezprawne, gdyż w postępowaniu w sprawie udostępnienia informacji publicznej nie mają zastosowania przepisy k.p.a., poza wyjątkami wyraźnie wskazanymi w ustawie o dostępie do informacji publicznej, w tym nie mają one zastosowania w kwestii formy i zawartości wniosku o udostępnienie informacji publicznej oraz możliwości pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Skarżący w dniu [...] kwietnia 2014 r. otrzymał pocztą elektroniczną pismo [...] Komendanta Wojewódzkiego PSP z dnia [...] kwietnia 2014 r., informujące, że w związku z brakiem usunięcia braków formalnych wniosku z dnia [...] marca 2014 r. pozostawiono go bez rozpoznania, na podstawie art. 64 § 1 k.p.a. Uznając postępowanie organu za niezgodne z prawem, skarżący zaznaczył, iż postępowanie w sprawie udostępnienia informacji publicznej jest uproszczone i odformalizowane, a przepisy k.p.a. mają zastosowanie tylko w przypadkach wyraźnie wskazanych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. W ustawie tej brak jest wskazania jakichkolwiek wymagań formalnych wniosku o udostępnienie informacji publicznej (poza utrwaleniem go w formie pisemnej); może on przybrać każdą formę, o ile wynika z niego w sposób jasny, co jest przedmiotem wniosku. Za wniosek pisemny uznawać należy również przesłanie zapytania pocztą elektroniczną i to nawet, gdy do jego autoryzacji nie zostanie użyty podpis elektroniczny. Uzasadnione jest to brakiem konieczności pełnego zidentyfikowania wnioskodawcy ze względu na to, że żądający informacji nie musi się wykazać jakimkolwiek interesem prawnym lub faktycznym, aby otrzymać informację. Złożenie wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie wszczyna postępowania administracyjnego opartego o przepisy k.p.a. Takie poglądy są utrwalone w orzecznictwie (np. wyroki NSA: z dnia 30 listopada 2012 r., sygn. akt I OSK 1991/12 i z dnia 14 września 2012 r., sygn. akt I OSK 1013/12). Skoro zasadą jest, wynikającą z art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, że udostępnienie informacji na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, to [...] Komendant Wojewódzki PSP pozostaje od dnia [...] marca 2014 r. w bezczynności. To z kolei czyni skargę zasadną. W odpowiedzi na skargę [...] Komendant Wojewódzki PSP wniósł o jej oddalenie. Potwierdzając przedstawiony w skardze stan faktyczny, organ stwierdził, iż w niniejszej sprawie zarzucany stan bezczynności nie występuje. Wprawdzie pierwotnie stanowisko orzecznictwa w zakresie wykładni przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej zakładało, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej może przybrać każdą formę, a osoba żądająca nie musi być w pełni zidentyfikowana (vide: wyrok WSA w Warszawie z dnia 10 listopada 2010 r., sygn. akt II SAB/Wa 259/10, publik. Lex nr 756216), jednak późniejsze orzecznictwo – w ocenie organu – uprawnia do przyjęcia odmiennego zapatrywania, któremu w swym postępowaniu podporządkował się organ. Zgodnie z wyrokiem NSA w Warszawie z dnia 14 grudnia 2012 r., sygn. akt I OSK 2033/12 (publik. Lex nr 136644), osobami żądającymi informacji publicznej mogą być osoby podpisane na wniosku o udostępnienie żądanej informacji w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Skoro tak, to brak podpisu skarżącego na wniosku w przepisanej formie zwalnia organ z obowiązku jego rozpoznania po uprzednim wezwaniu do usunięcia braków formalnych. Kierując się wyłącznie powyższymi kryteriami i okolicznościami organ nie rozpoznał wniosku skarżącego, ale przez to nie pozostał bezczynny w swym zachowaniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1. decyzje administracyjne; 2. postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3. postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4. inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a. pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5. akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6. akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5 podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7. akty nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego; 8. bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Z bezczynnością organu mamy zatem do czynienia wówczas, gdy organ zobowiązany do podjęcia czynności, nie podejmuje jej w terminie określonym przez przepisy prawa. Powyższe oznacza więc, że zarzut bezczynności powinien się pojawić wówczas, gdy organ, będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do podjęcia czynności, pozostaje w zwłoce. Skarga na bezczynność bowiem ma na celu spowodowanie wydania przez organ administracji publicznej oczekiwanego aktu. Przechodząc natomiast do dostępu do informacji publicznej i ewentualnej bezczynności w tym zakresie, stwierdzić na samym początku należy, że Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, iż obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, zaś według ust. 2, prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu, przy czym tryb udzielania informacji, o których mowa w ust. 1 i 2, określają ustawy (ust. 3). Konkretyzacją tego prawa zajmuje się m.in. ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 782), gdzie w myśl art. 1, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w tym akcie prawnym. Ponadto na podstawie art. 2 ust. 1, każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej, co jednocześnie nie oznacza, że każdy podmiot jest zobligowany do jej udostępniania. Realizacja bowiem tego prawa spoczywa na określonych w ustawie podmiotach i niewątpliwie [...] Komendant Wojewódzki PSP jest do tego zobowiązany na podstawie art. 4 ust. 1 ustawy do udostępniania informacji publicznej, bowiem bezspornie wykonuje on zadania publiczne. Nie budzi ponadto wątpliwości fakt, że informacją publiczną żądaną we wniosku z dnia [...] marca 2014 r. jest informacja dotycząca udostępnienia decyzji, postanowień i innych aktów wydanych przez organ PSP w ramach działalności prowadzonej na podstawie kompetencji ustawowych. Zatem przedmiot żądania skarżącego wyczerpuje przesłankę przedmiotową ustawy o dostępie do informacji publicznej z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a. Dodać w tym miejscu ponadto należy, że informacją publiczną – w zakresie ogólnym – jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Zatem jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych niezależnie, do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Ponadto informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu nie będącego organem administracji publicznej związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób dotyczących ich i są nimi zarówno treść dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań nawet, jeżeli nie pochodzą wprost od nich, a co za tym idzie, informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Podkreślić również należy, że intencją ustawodawcy w zakresie udostępnienia informacji publicznej było przede wszystkim odformalizowanie postępowania w tym zakresie i to w sposób maksymalnie możliwy, bowiem dopiero wówczas możliwe jest pełne wypełnienie konstytucyjnej zasady jawności życia publicznego. Stąd też – co do zasady – przewidziano udostępnianie informacji publicznej poprzez ogłaszanie jej w Biuletynie Informacji Publicznej (art. 7 ust. 1 pkt 1), wstęp na posiedzenia organów, o których mowa w art. 3 ust. 1 pkt 3, i udostępnianie materiałów, w tym audiowizualnych i teleinformatycznych, dokumentujących te posiedzenia (art. 7 ust. 1 pkt 3), w drodze wyłożenia lub wywieszenia w miejscach ogólnie dostępnych (art. 11 pkt 1), bądź przez zainstalowane w miejscach, o których mowa w pkt 1, urządzenia umożliwiające zapoznanie się z tą informacją (art. 11 pkt 2). Reasumując, regułą jest, że informacja publiczna winna funkcjonować w obiegu publicznym i dostęp do niej, poza wyraźnie wskazanymi ustawowo wyjątkami, nie może być ograniczany. Zatem w sytuacji braku określonej informacji w przestrzeni publicznej, w tym również w BIP, jej udostępnienie – stosownie do treści art. 10 ust. 1 ustawy – następuje na wniosek, zaś w myśl art. 10 ust. 2, informacja publiczna, która może być niezwłocznie udostępniona, jest udostępniania w formie ustnej lub pisemnej bez pisemnego wniosku. Wobec tego należy dostrzec, iż wniosek o udzielenie informacji publicznej może przybrać każdą formę, a osoba jej żądająca nie musi być nawet w pełni zidentyfikowana, skoro – według brzmienia art. 2 ust. 2 ustawy – nie musi wykazywać ani interesu prawnego, ani też faktycznego. Mając na względzie powyższe rozważania, za niezasadne uznać należy stanowisko organu sprowadzające się do tezy zawartej w odpowiedzi na skargę, że skoro wniosek nie został podpisany podpisem elektronicznym lub własnoręcznie przez osobę zainteresowaną, to możliwe jest rozpatrzenie tego wniosku jedynie po uzupełnieniu tego braku formalnego w trybie art. 64 § 2 k.p.a. Podkreślenia jednak wymaga, że wniosek wszczyna postępowanie w sprawie udostępnienia informacji publicznej, lecz na tym etapie nie mają zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Skoro organ posiada taką informację i decyduje o jej udostępnieniu bez opłat, o których mowa w art. 15 ustawy, to udostępnia ją pod postacią czynności materialno – technicznej i podobnie rzecz się ma, kiedy wniosek nie dotyczy informacji przetworzonej, bowiem w sytuacji odwrotnej, wnioskodawca w celu uiszczenia opłaty lub wykazania, w jakim zakresie udostępnienie informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, nie może już być – co oczywiste – anonimowy. Nadto, Kodeks postępowania administracyjnego ma zastosowanie do sytuacji, kiedy organ zamierza wydać decyzję odmowną w trybie art. 16 ust. 1 ustawy, bądź też umorzyć postępowanie na mocy art. 14 ust. 2 ustawy. Dopiero gdy organ zamierza odmówić udostępnienia informacji publicznej należy wymagać od wnioskodawcy usunięcia braku formalnego np. w postaci podpisu. W konsekwencji tylko w ściśle określonych sytuacjach procesowych organ może żądać działań naprawczych, o których mowa w art. 64 § 2 k.p.a., a przy ich nieskuteczności, stosować sankcję przewidzianą w art. 64 § 1 k.p.a. Innymi słowy mówiąc, podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej, kiedy nie występują przedstawione już wyżej sytuacje, nie ma prawa żądać – przy formie wniosku przesłanego pocztą elektroniczną – autoryzowania go przez wnioskodawcę bezpiecznym podpisem elektronicznym, a przy jego braku, pozostawienia owego wniosku bez rozpoznania. W rozpoznawanej sprawie bezspornym jest, że wniosek skarżącego z dnia [...] marca 2014 r., przesłany za pośrednictwem poczty elektronicznej, wpłynął na skrzynkę odbiorczą skarżonego organu. Nie budzi również wątpliwości, że w terminie przewidzianym w art. 13 ustawy i do dnia rozprawy, nie został on załatwiony z powodu pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Na pozostawienie podania bez rozpoznania (art. 64 § 2 k.p.a.) przysługuje wnioskodawcy skarga na bezczynność organu, stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – patrz uchwała NSA w składzie 7 sędziów z dnia 3 września 2013 r., sygn. akt I OPS 2/13, publik. ONSAiWSA 2014/1/2, OSP 2014/5/53). W tej sytuacji należało stwierdzić zasadność skargi, albowiem organ pozostaje w zwłoce w rozpatrzeniu wniosku skarżącego z dnia [...] marca 2014 r. Za całkowicie chybiony należy uznać argument organu wskazujący, iż w przedmiocie będącym istotą niniejszej sprawy doszło do zmiany orzecznictwa sądów administracyjnych. Powołany przez organ wyrok NSA z dnia 14 grudnia 2012 r., sygn. akt I OSK 2033/12 (publik. LEX nr 1366441) nie rozstrzygał kwestii skuteczności wniesienia niepodpisanego wniosku o udostępnienie informacji publicznej, lecz skutków prawnych złożenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej przez jednostkę organizacyjną związków zawodowych nieposiadającą osobowości prawnej i zdolności sądowej. W tak ustalonym stanie faktycznym i prawnym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł na podstawie art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – jak w punkcie l sentencji wyroku. W punkcie II sentencji wyroku Sąd stwierdził, na podstawie art. 149 § 1 powołanej ustawy procesowej, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Wskazany przepis nie ustala przesłanek rażącego naruszenia prawa, pozostawiając tę kwestię do oceny sądu. Skład rozpoznający sprawę, mając na uwadze, że działanie organu zostało podyktowane błędnym rozumieniem i wykładnią prawa, a nie lekceważeniem wnioskodawcy, orzekł, iż przedmiotowa bezczynność nie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. O kosztach orzeczono jak w punkcie III sentencji, na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.