II SAB/Wa 362/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Ewa Marcinkowska Sędzia WSA – Sławomir Fularski Sędzia WSA – Stanisław Marek Pietras (spraw.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 7 listopada 2018 r. sprawy ze skargi D. K. na przewlekłość Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] kwietnia 2017 r. 1. zobowiązuje Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do rozpoznania wniosku skarżącego D. K. z dnia [...] kwietnia 2017 r. w terminie miesiąca, od dnia doręczenia organowi prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy, 2. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3. przyznaje od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz skarżącego D. K. sumę pieniężną w wysokości 2000 zł (dwa tysiące złotych), 4. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz skarżącego D. K. kwotę 497 zł (czterysta dziewięćdziesiąt siedem złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania. Skarżący D. K. zwrócił się wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2017 r. do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o wydanie decyzji na podstawie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin, wyłączającej wobec niego stosowanie art. 15c ustawy. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji pismem z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] zwrócił się do Dyrektora Zakładu Emerytalno – Rentowego MSW z zapytaniem, czy skarżący ma ustalone przez prawo do emerytury, renty lub renty rodzinnej i czy otrzymuje powyższe świadczenia. Ponadto Minister wniósł o wskazanie, jakie okresy pracy i służby i w jakich formacjach stanowią postawę powyższego świadczenia. Pismem z tego samego dnia nr [...], Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji poinformował skarżącego o powyższym podając jednocześnie, że decyzja powinna być wydana do [...] sierpnia 2017 r. Skarżący za pismem z dnia 9 maja 2017 r. przekazał Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji dokumenty, które jego zdaniem są przydatne w sprawie, podobnie jak za pismem z dnia [...] czerwca 2017 r. Pismami z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...], Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji skierował do Komendanta Głównego Policji zapytanie o przedstawienie stanowiska, czy w jego ocenie skarżący rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby, w szczególności z narażeniem zdrowia i życia oraz do Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Nardowi Polskiemu o przekazanie kopii dokumentów dotyczących przebiegu służby skarżącego w okresie od dnia 12 września 1989 r., które pozwolą Ministrowi ocenić spełnienie przez skarżącego przesłanek rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po tej dacie, w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Również pismem z tego samego dnia, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji poinformował skarżącego, że rozpatrzenie jego wniosku powinno nastąpić do dnia [...] grudnia 2017 r. Pismem z dnia [...] sierpnia 2017 r. organ uzyskał odpowiedź na pismo z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...], skierowane do Dyrektora Zakładu Emerytalno – Rentowego MSW. Z kolei pismem z dnia [...] października 2017 r. organ uzyskał odpowiedź z Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Nardowi Polskiemu. Pismem z dnia [...] grudnia 2017 r. organ ponaglił Komendanta Głównego Policji do udzielenia odpowiedzi na pismo z dnia [...] sierpnia 2017 r., o czym pismem z tego samego dnia powiadomił skarżącego wskazując jednocześnie, że rozpatrzenie jego wniosku nastąpi najpóźniej do dnia [...] maja 2018 r. Skarżący pismem z dnia [...] stycznia 2018 r. wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa, zaś za pismem z dnia [...] stycznia 2018 r. załączył dokumenty składając jednocześnie wniosek o dopuszczeniu ich, jako dowodu w sprawie. Organ z kolei pismem z dnia [...] stycznia 2018 r. odpowiedział na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, które wpłynęło do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w dniu [...] stycznia 2018 r. i poinformował, iż dokumenty załączone do wniosku nie stanowią materiału dowodowego adekwatnego do wymagań sprawy i umożliwiającego rozstrzygnięcie. Nadto Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, podkreślając, iż skierował zapytania do Dyrektora Zakładu Emerytalno – Rentowego jak i do Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Nardowi Polskiemu oraz Komendanta Głównego Policji, jednak nie wskazał i nie ustosunkował się do odległych terminów w których to składał zapytania do tych organów. Pełnomocnik skarżącego pismem z dnia [...] lutego 2018 r. uzupełnił wniosek o wyłączenia stosowania art. 15c w zw. z art. 13b ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin. Pismem z dnia [...] maja 2018 r. [...] Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji poinformował skarżącego, że rozpoznanie jego wniosku winno nastąpić najpóźniej do dnia [...] października 2018 r. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia [...] czerwca 2018 r., skarżący D. K. zarzucił Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji przewlekłość w rozpoznaniu jego wniosku z dnia [...] kwietnia 2017 r., wnosząc o stwierdzenie, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania oraz że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, zobowiązanie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do wydania decyzji w terminie 30 dni, przyznanie od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na jego rzecz sumę pieniężną w kwocie 13.000,00 zł, zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. W uzasadnieniu, wskazując na opisany powyżej stan faktyczny stwierdził, że postępowanie w sprawie jest prowadzone przewlekle. W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie o oddalenie, a wskazując na dotychczasowe ustalenia faktyczne, prawne oraz na stanowisko judykatury i przepisy ustawy o zaopatrzeniu o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin podał, że w sprawie na mamy do czynienia z bezczynnością postępowania i to z rażącym naruszeniem prawa. Tym bardziej, że do organu wpłynęła znaczna ilość spraw w tym przedmiocie. Reasumując, organ nie unikał celowego rozstrzygnięcia w sprawie. Jednocześnie, alternatywnie, wniósł o jej odrzucenie stwierdzając, że sprawy z zakresu art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin, są sprawami z zakresu ubezpieczeń społecznych i w związku z tym właściwe w tych sprawach są sądy powszechne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Innymi słowy, wojewódzki sąd administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku, lecz jedynie kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w tym postępowaniu, z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Natomiast kognicja sądów administracyjnych do rozpoznania skarg na przewlekłość wynika z art. 3 § 2 pkt 4 i 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018, poz. 1302). Stosownie do treści art. 149 § 1a ustawy, sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4a stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W rozpoznawanej sprawie skarga jest dopuszczalna, bowiem przed jej wniesieniem skarżący wystąpił z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa w trybie art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 23). Analizując rozpoznawaną sprawę doszedł Sąd do przekonania, że do dnia wniesienia skargi, organ prowadził postępowania w sposób przewlekły, bowiem pojęcie przewlekłego prowadzenia postępowania obejmuje takie działanie organu, które nacechowane jest opieszałością i nieskutecznością. Ma ono miejsce także w sytuacji, gdy organ nie podejmuje działań, mimo że nie istnieją przeszkody do prowadzenia postępowania i rozpatrzenia wniosku strony. Niepodejmowanie przez organ działań prowadzi w konsekwencji do braku możliwości realizacji przez stronę jej praw. Instytucja skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji publicznej, tak jak skarga na bezczynność organu, ma na celu zasadniczo doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Kontrola Sądu zmierza zatem do ustalenia, czy istotnie organ administracji publicznej postępowanie w sprawie prowadzi przewlekle i bezpodstawnie nie kończy go wydaniem rozstrzygnięcia. Wyjaśnić również należy, że celem skargi na przewlekłość organu administracji publicznej jest zwalczanie braku działania (zwłoki) w załatwianiu sprawy administracyjnej. Przy badaniu zasadności skargi na przewlekłość organu administracji nie ma znaczenia z jakich powodów określony akt czy czynność nie została dokonana przez organ, przy czym Sąd bierze pod uwagę stan sprawy istniejący w chwili zamknięcia rozprawy. Jak wynika z akt sprawy, skarżący wystąpił do organu wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2017 r., uzupełnionym w dniu [...] lutego 2018 r., o wydanie decyzji na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie ww. ustawy, który stanowi, że minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na: 1. krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz 2. rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r. w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Przepis ten wszedł w życie w dniu 1 stycznia 2017 r. Zauważyć też należy, że decyzje wydawane przez organ na jego podstawie mają charakter decyzji uznaniowych, gdyż określone w nim przesłanki nie są jednoznaczne i pozostawiają organowi swobodę dokonania ich oceny, oczywiście na podstawie ustalonego stanu faktycznego sprawy znajdującego potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym. Z kolei zgodnie z art. 12 k.p.a., organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Zasada szybkości postępowania wyrażona we wskazanym przepisie ściśle związana z regulacjami zawartymi w art. 35 – 38 k.p.a., nie może jednak pozostawać w sprzeczności z obowiązkiem organu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz dokładnego wyjaśnienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywatela. Niekiedy może to się wiązać z koniecznością dłuższego prowadzenia postępowania i wówczas, stosownie do treści art. 36 § 1 k.p.a., organ obowiązany jest zawiadomić o tym strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. W art. 35 k.p.a. określone zostały terminy do załatwienia sprawy przez organ administracji publicznej. Przepis ten zobowiązuje organy administracji publicznej do załatwiania spraw bez zbędnej zwłoki, co stanowi realizację zasady zawartej w art. 12 k.p.a. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od daty wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 k.p.a.). Ponadto w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w ustawowym terminie, organ powinien podać stronom przyczyny zwłoki i wskazać nowy termin załatwienia sprawy, co wynika z art. 36 § 1 k.p.a., zaś ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Podkreślić należy również, że samo informowanie o niezałatwieniu sprawy w terminie nie chroni organu przed zarzutem przewlekłości postępowania, ponieważ działania organu w tym zakresie również podlegają kontroli sądu administracyjnego. W sprawach ze skargi na przewlekłość postępowania administracyjnego sąd administracyjny bada, czy podejmowane przez organ czynności zmierzają do należytego i szybkiego załatwienia sprawy. Natomiast z bezczynnością organu mamy do czynienia wtedy, gdy organ w ogóle nie podejmuje żadnych czynności. Chociaż zgodnie z treścią art. 35 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki, to przedmiotowa sprawa do dnia wniesienia skargi do Sądu i dalej do dnia rozpoznania jej na rozprawie, nie została zakończona poprzez wydanie decyzji. Czynności podejmowane przez organ wskazane w stanie faktycznym uzasadnienia, opisane w skardze i znajdujące odzwierciedlenie w aktach administracyjnych, podejmowane były w kilkumiesięcznych odstępach czasu. Zwłoka jakiej dopuścił się Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w załatwieniu sprawy, nie może budzić żadnych wątpliwości w świetle art. 35 § 1 k.p.a. W sprawie tej nie ma wątpliwości, że od dnia wystąpienia przez organ w dniu [...] kwietnia 2017 r. do Dyrektora Zakładu Emerytalno – Rentowego Ministerstwa Spraw Wewnętrznych, organ pozostawał bierny aż do dnia 17 sierpnia 2017 r., a więc przez okres prawie 4 miesięcy, kiedy to wystąpił z pismem do Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu i Komendanta Głównego Policji. Licząc od tej daty przez okres ponad 4 miesięcy organ nie podjął żadnej czynności w sprawie, a pismem z dnia [...] grudnia 2017 r. ponaglił Komendanta Głównego Policji do udzielenia odpowiedzi na pismo z dnia [...] sierpnia 2017 r. powiadamiając jednocześnie skarżącego, że rozpatrzenie jego wniosku nastąpi najpóźniej do dnia [...] maja 2018 r. Następnie pismem z dnia [...] maja 2018 r., a więc przez okres prawie 5 miesięcy, organ nie procedował ze skarżącym, lecz poinformował go, że rozpoznanie jego wniosku winno nastąpić najpóźniej do dnia [...] października 2018 r. Zatem do dnia złożenia skargi upłynęło prawie 14 miesięcy, a wniosek nadal nie został rozpoznany. Oznacza to, że termin przewidziany w art. 35 § 1 k.p.a. nie został zachowany. Nie można zatem przyjąć, że organ działał w sprawie wnikliwie i szybko, czy też bez zbędnej zwłoki monitorował sprawę. W aktach sprawy znajdują się pisma kierowane do skarżącej o przedłużeniu terminów jej załatwienia, jednakże we wskazanych terminach sprawa nie została przez organ załatwiona. Należy w tym miejscu podkreślić, że ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym nie zawiera odrębnych od Kodeksu postępowania administracyjnego przepisów dotyczących terminów załatwienia sprawy, jak również nie wyłącza stosowania przepisów k.p.a. Kwestie związane z trudnościami organu wynikającymi z konieczności dokonania kwerendy akt nie zwalniają z zarzutu przewlekłości. Pogląd ten jest zgodny z powszechnie aprobowaną zasadą, że realizacja kompetencji organu administracji publicznej jest jego prawnym obowiązkiem, od którego nie zwalniają go tzw. trudności obiektywne w postaci złożoności sprawy, kumulacji spraw, braku etatów czy też środków pieniężnych. Poza tym strona nie może ponosić negatywnych skutków braku działań leżących po stronie organu, w tym w zakresie dotrzymywania terminów załatwienia sprawy. W świetle powyższego jest bezsporne, że organ pozostawał w przewlekłości w zakresie rozpoznania wniosku skarżącego do dnia wniesienia skargi, a ta przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W ocenie Sądu, zarówno czas trwania postępowania z wniosku D. K. w przedmiocie wydania decyzji w trybie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym tj. 14 miesięcy do złożenia skargi, jak i brak po stronie organu w toku trwania postępowania zintensyfikowanych działań, które wskazywałyby jednoznacznie, że faktycznie zmierzał do jak najszybszego zakończenia postępowania, lecz na przeszkodzie stanęła okoliczność, która usprawiedliwiałaby choćby czasowy brak działania powodują, że konieczne stało się stwierdzenie, iż przewlekłość postępowania miała charakter rażącego naruszenia prawa. Tym bardziej, że pismem z dnia [...] kwietnia 2017 r. organ poinformował skarżącego, iż sprawa powinna być załatwiona do [...] sierpnia 2017 r., zaś faktycznie decyzji nie wydano do dnia rozpoznania sprawy przed Sądem. Wobec powyższego należało również zobowiązać organ do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia [...] kwietnia 2017 r. Należy zauważyć, że w sprawie nie chodzi tylko o samo rażące naruszenie art. 35 § 3 k.p.a., który wyznacza terminy prowadzenia postępowania administracyjnego, czy przepisu art. 12 k.p.a. statuującego zasadę szybkości postępowania, które to uchybienia są oczywiste, ale przede wszystkim o rażące naruszenie art. 8 k.p.a., bowiem – w ocenie Sądu – doszło do rażącego naruszenia zasady pogłębiania zaufania do organu władzy publicznej. Skoro zaś doszło do rażącego naruszenia prawa, to skarżącemu, jak forma rekompensaty, należała się suma pieniężna, której wysokość – zdaniem Sądu – jest adekwatna do okresu przewlekłego prowadzenia sprawy przez organ w zestawieniu z charakterem sprawy. Dodać również należy, że jednym z podstawowych zadań organu administracji publicznej jest rozstrzyganie co do istoty indywidualnych spraw w drodze decyzji administracyjnej. Pogląd wyrażony w odpowiedzi na skargę, że wydanie decyzji administracyjnej w sprawie należącej do właściwości rzeczowej musi być poprzedzone dokładnym zbadaniem jej okoliczności faktycznych i zebraniem kompletnego, wewnętrznie spójnego materiału dowodowego Sąd w pełni podziela, jednakże czasu opóźnienia w niniejszej sprawie nie można usprawiedliwić, bowiem organ przez wiele miesięcy nie kończył postępowania i w efekcie nie wydawał decyzji administracyjnej. Co zaś się tyczy wniosku organu o odrzucenia skargi, to nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem sprawa nie dotyczy ustalenia wysokości świadczenia emerytalno – rentowego. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 149 § 1 pkt1) i 3) w zw. z § 1a i § 2 oraz art. 132, a w sprawie kosztów na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 i art. 209 cytowanej już wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało orzec jak w sentencji wyroku.