II SAB/Wa 368/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Kołodziej, Sędziowie WSA Maria Werpachowska (spr.), Danuta Kania, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 8 marca 2018 r. sprawy ze skargi L. Sp. p. w [...] na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] w przedmiocie dostępu do informacji publicznej 1. zobowiązuje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] do rozpoznania wniosku L. Sp. p. w [...] z dnia 23 czerwca 2017 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, 2. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] na rzecz L. Sp. p. w [...] kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. L. Sp.p. w dniu [...] czerwca 2017 r. za pośrednictwem poczty elektronicznej, zwróciła się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w zakresie: w jakim terminie została przeprowadzona kontrola w sprawie robót budowlanych prowadzonych na 9 i 10 kondygnacji w budynku mieszkalnym wielorodzinnym zlokalizowanym na terenie działki ew. nr [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w W., znak sprawy [...]. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...], w odpowiedzi na pismo z [...] czerwca 2017 r. poinformował, iż prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w ustawie z 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych (t.j. Dz. U. z 2016, poz. 1167) oraz przepisach o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych, m.in. tajemnicy postępowania administracyjnego (art. 73-74 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego). Uregulowania zawarte w art. 73 i 74 Kpa ustanawiają zasadę względnej jawności akt sprawy administracyjnej, albowiem prawo do ich przeglądania służy stronie. Strona może to uprawnienie realizować osobiście, przez swojego przedstawiciela lub przez pełnomocnika. W świetle art. 5 ust. 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej, sprawy rozstrzygane w postępowaniu administracyjnym są informacją publiczną w rozumieniu jej przepisów, co potwierdza się również w brzmieniu art. 6 ust. 1 pkt 4 (wyrok NSA z 30 października 2002r., sygn. akt: II SA 1956/02). Jednakże dostęp do tej informacji ulega znacznemu ograniczeniu w świetle powołanego wyżej przepisu art. 5 ust. 1-3 oraz art. 1 ust. 2 ww. ustawy. W związku z powyższym, informacje o postępowaniach administracyjnych mogą być udostępniane jedynie wtedy, gdy postępowanie dotyczy władz publicznych lub innych podmiotów wykonujących zadania publiczne albo osób pełniących funkcje publiczne - w zakresie tych zadań i funkcji. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego zwrócił uwagę, iż ustawodawca użył sformułowania "postępowanie dotyczy", co jednoznacznie przesądza o tym, że nie obejmuje to postępowań prowadzonych przez organy, lecz jedynie tych, których podmiotem jest organ lub osoby tam wymienione. Z treści art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej wynika, że w zakresie dostępu do akt pierwszeństwo będą miały przepisy Kpa. W świetle powyższego, w ocenie organu dostęp do informacji w sprawach rozstrzyganych w postępowaniu prowadzonym zgodnie z Kpa w sprawach indywidualnych, jest w praktyce możliwy tylko wtedy, gdy strony postępowania wyrażą na to zgodę, rezygnując z prawa do ochrony prywatności lub ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa lub zachodzi przypadek określony w ust. 3 art. 5 ustawy (postępowanie dotyczy organu). Budynek na terenie działki ew. nr [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w W. jest własnością osób prywatnych, a więc żądanie nie mieści się w ustawowym pojęciu informacji publicznej. L. Sp.p. pismem z dnia [...] lipca 2017 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora nadzoru Budowlanego [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] czerwca 2017 r. o udostępnienie informacji publicznej, w której zarzuciła organowi naruszenie: 1. art. 6 ust. 1 pkt 4 litera a) ustawy o dostępie do informacji publicznej z dnia 6 września 2001 r. poprzez uznanie, że informacja o dacie przeprowadzenia przez Organ kontroli nie jest informacją publiczną, podczas gdy udostępnieniu podlega dokumentacja przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających, 2. art. 6 ust. 1 pkt 3 litera e) u.i.d.p. poprzez uznanie, że informacja o dacie przeprowadzenia przez organ kontroli nie jest informacją publiczną, podczas gdy udostępnieniu podlega informacja o stanie przyjmowanych spraw, kolejności ich załatwiania lub rozstrzygania, 3. art. 5 ust.2 u.i.d.p. poprzez uznanie, że prawo dostępu do informacji o dacie przeprowadzenia przez organ kontroli podlega ograniczeniu ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy i wymaga zgody stron postępowania, podczas gdy informacja ta nie stanowi tajemnicy przedsiębiorcy i nie podlega ochronie, 4. art. 2 ust. 1 u.i.d.p. w zw. z art. 73 - 74 k.p.a poprzez uznanie, że prawo dostępu do informacji o dacie przeprowadzenia przez organ kontroli podlega ograniczeniu, bowiem skarżąca nie jest stroną postępowania oraz wymaga zgody stron postępowania, 5. art. 13 u.i.d.p. poprzez nieudostępnienie zawnioskowanej informacji publicznej w terminie 14 dni oraz niepowiadomieniu o powodach opóźnienia oraz o terminie w jakim informacja zostanie udostępniona. Mając na uwadze powyższe wniosła o zobowiązanie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] do udostępnienia informacji publicznej zawartej we wniosku z dnia [...] czerwca 2027 r. oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, bowiem r. pr. K. K. nie posiada umocowania prawnego do reprezentowania wnoszącej o udostępnienie informacji publicznej P. B. Pełnomocnictwo w tym zakresie nie zostało dołączone do skargi. Do wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia [...].06.2017r. P. B. nie dołączyła również pełnomocnictwa do reprezentowania L. sp. p. Jak wynika z załączonej do skargi kopii KRS uprawnionymi do występowaniu w imieniu L. sp. p. są jedynie: E. C., K. K., D. M. Odnosząc się merytorycznie do skargi organ wskazał, że żądana informacja nie mieści się w ustawowym pojęciu informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), dalej: P.p.s.a., odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że w niosek o odrzucenie skargi jest nieuprawniony. W aktach sprawy znajduje się pismo r.pr. K. K. z [...] października 2017 r. informujące, że na etapie składania wniosku z [...] czerwca 2017 r., P. B. dysponowała upoważnieniem do jego złożenia. Natomiast radca prawny K. K. jako partner L. jest sobą upoważnioną do reprezentowania kancelarii prawnej, co wynika wprost z dołączonego do skargi odpisu KRS Dział [...], Rubryka [...], Podrubryka [...]. W sprawie niniejszej, z uwagi na przedmiot zaskarżenia, należy mieć na uwadze przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1764),dalej u.d.i.p., która kształtuje prawo do informacji publicznej, a także określa zasady i tryb jej udostępniania (art. 1 - 2 u.d.i.p). Kognicja sądów administracyjnych do rozpoznania skarg na bezczynność i przewlekłość w takich sprawach wynika z art. 3 § 2 pkt 4 i 8 P.p.s.a., zaś potwierdza ją dodatkowo brzmienie art. 21 u.d.i.p. Stosownie do treści art. 149 § 1 P.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności, lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W myśl art. 149 § 2 P.p.s.a., sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. Wniosek o udostępnienie informacji publicznej podlega rozpatrzeniu w drodze czynności materialno-technicznej, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. lub decyzji administracyjnej (art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a.). Oczywistym zatem jest, że w przypadku niepodjęcia przez adresata wniosku takich prawnych form działania, strona może zwalczać stan jego opieszałości w drodze skargi na bezczynność lub przewlekłość w trybie art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. Strona ma prawo kwestionowania bezczynności lub przewlekłości organu zawsze, gdy uznaje, że żądane przez nią informacje są informacjami publicznymi i powinny być jej udzielone w trybie u.d.i.p. W przypadku takiej skargi, sąd dokonuje kwalifikacji żądanych informacji i w zależności od ich charakteru, podejmuje stosowne rozstrzygnięcie. Stwierdzając lub nie stwierdzając bezczynności lub przewlekłości organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, ocenia wówczas prawidłowość dokonania przez organ kwalifikacji wniosku, zapewniając stronie niezbędną ochronę sądową w zakresie dostępu do informacji publicznej. Ustawa o dostępie do informacji publicznej służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat działalności organów władzy publicznej, osób pełniących funkcje publiczne, organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (art. 61 ust. 1 Konstytucji). Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Natomiast ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3). Tryb udzielania informacji, o których mowa w ust. 1 i 2, określają ustawy, a w odniesieniu do Sejmu i Senatu ich regulaminy. Używając w art. 2 ust. 1 u.d.i.p. pojęcia "każdemu", ustawodawca precyzuje zastrzeżone w Konstytucji RP obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Ustawa ta reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Ustawa znajduje zastosowanie jedynie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy. Prawo dostępu do informacji publicznej oznacza bowiem dostęp do informacji będącej faktycznie informacją publiczną, a z przepisów ustawy o dostępnie do informacji publicznej jednoznacznie wynika, że udostępnieniu w trybie ustawy podlega tylko informacja publiczna (art. 6 ust. 1 ustawy). Zatem tylko w sytuacji ustalenia, że dana informacja stanowi informację publiczną, jak też że wniosek o jej udostępnienie skierowany jest do podmiotu zobowiązanego do jej udzielenia, można rozpatrywać ewentualną bezczynność organu w zakresie udostępnienia informacji publicznej. Przystępując do rozpoznania niniejszej sprawy, w pierwszej kolejności należało ustalić, czy wskazana we wniosku z dnia [...] czerwca 2017 r. informacja stanowi informację publiczną, a w związku z tym, czy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego zobowiązany był, na mocy cytowanych przepisów, do jej udostępnienia. Wobec treści art. 4 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 u.d.i.p nie budzi wątpliwości, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej. Zgodnie z tym przepisem obowiązek udostępnienia informacji publicznej nałożony został na organy władzy publicznej oraz podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa i w tej sytuacji została spełniona przesłanka podmiotowa. Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił natomiast w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. W myśl tych przepisów każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w ustawie. Zatem informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych. Jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 31 sierpnia 2005 r., II SA/Wa 1009/05, opub. w LEX nr 188310). Informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do podmiotu wykonującego zadania publiczne. W ocenie Sądu żądane przez skarżącą informacja w jakim terminie została przeprowadzona kontrola w sprawie robot budowlanych na 9 i 10 kondygnacji w budynku mieszkalnym wielorodzinnym zlokalizowanym na terenie działki ew. [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w W., znak sprawy: [...]. stanowi informację publiczną. Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p., udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o danych publicznych, w tym: dokumentacja przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski opinie podmiotów ją przeprowadzających. Niewątpliwie informacja w jakim terminie została przeprowadzona kontrola w sprawie robót budowlanych zawiera się we wskazanym przepisie i to niezależnie od tego czy budynek jest własnością osób prywatnych. Kontrola prowadzona była przez podmiot reprezentujący Skarb Państwa, zaś żądana informacja nie zawierała żadnych danych dotyczących osób prywatnych. Rozpatrując skargę na przewlekłość Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] w przedmiocie rozpatrzenia wniosku [...] czerwca 2017 r. Sąd stwierdził, iż jest ona zasadna. Organ w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie udostępnił wnioskodawcy żądanej informacji publicznej, jak też nie wydał decyzji o odmowie udostępnienia żądanej informacji. Pojęcie przewlekłego prowadzenia postępowania obejmuje takie działanie organu, które nacechowane jest opieszałością i nieskutecznością. Ma ono miejsce w sytuacji, gdy formalnie organowi nie można postawić zarzutu niepodejmowania czynności w sprawie, jednakże nieefektywne wykonywanie tych czynności prowadzi w konsekwencji do braku możliwości realizacji przez stronę jej praw. Instytucja skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji publicznej, tak jak skarga na bezczynność organu, ma na celu doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Kontrola Sądu zmierza zatem do ustalenia, czy istotnie organ administracji publicznej postępowanie w sprawie prowadzi przewlekle i bezpodstawnie nie kończy go wydaniem rozstrzygnięcia. W doktrynie przyjmuje się, że o przewlekłym prowadzeniu postępowania można mówić, gdy organ administracji w jego toku podejmuje czynności zbędne lub też powstrzymuje się od podjęcia czynności niezbędnych do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, co prowadzi do nieracjonalnego przedłużenia terminu jej załatwienia (J.P.Tarno "Bezczynność organu a przewlekłe prowadzenie postępowania, Casus 2013 r., str. 11). W tej sprawie przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce. Organ nie udostępnił informacji ani w terminie 14 dni określonym w ustawie o dostępie do informacji publicznej ani do dnia wyroku. Wprawdzie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego skierował do skarżącego pismo z dnia [...] czerwca 2017 r., z którego wynika, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej, to jednak argumentacja na poparcie przedstawionej tezy jest całkowicie błędna. W konsekwencji doprowadziło to do przewlekłości postępowania. Jednakże brak jest podstaw do stwierdzenia, że przewlekłość ta miała charakter rażącego naruszenia prawa. Z akt sprawy nie wynika, aby nieudostępnienie w terminie żądanej informacji publicznej było związane z celowym działaniem nakierowanym na pozbawienie wnioskodawcy dostępu do informacji. Sposób prowadzenia sprawy wynikał z błędnej analizy przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Tym samym nie sposób przypisać organowi złej woli, czy celowego działania, które zmierzałoby do tego, aby niezasadnie przedłużyć postępowanie, czy w ogóle nie zakończyć tegoż postępowania. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i § 1a w zw. z art. 119 i art. 120 P.p.s.a, orzekł jak w punkcie 1 i 2 wyroku. O zwrocie kosztów postępowania na rzecz skarżącej Sąd orzekł, jak w punkcie 3 wyroku, na podstawie art. 200 i 205 § 2 powołanej ustawy. Do kosztów poniesionych przez skarżącego Sąd zaliczył wpis sądowy 100 zł.