II SAB/Wa 368/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Walawski, Sędziowie WSA Ewa Kwiecińska, Maria Werpachowska (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 9 listopada 2018 r. sprawy ze skargi A.S. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prokuratora Generalnego w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 9 marca 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej - oddala skargę - Wnioskiem z dnia [...] marca 2018 r. A. S. (dalej jako "skarżący" lub "wnioskodawca") zwrócił się do Prokuratora Generalnego z wnioskiem o udostępnienie informacji w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1330 - dalej "u.d.i.p."), w zakresie poinformowania o: 1/ łącznej liczbie osób zatrudnionych w Prokuraturze Krajowej na koniec roku 2017 z wyszczególnieniem: a/ osób zatrudnionych na stanowiskach Prokuratora Generalnego, Zastępców Prokuratora Generalnego i Zastępców Prokuratora Krajowego z podaniem ich imion i nazwisk oraz ich wynagrodzenia należnego i wypłaconego za miesiąc marzec 2018 r., a dodatkowo podaniem kwoty przyznanych i wypłaconych nagród, extra premii od przełożonych w 2017 i 2018 r. czyli od Premier/a, Ministra/Prokuratora Generalnego/ Krajowego/ Zastępców w/w, b/ osób zatrudnionych na stanowiskach dyrektorów i zastępców dyrektorów Departamentów i Biur Prokuratury Krajowej z podaniem ich imion i nazwisk oraz wynagrodzenia należnego i wypłaconego za miesiąc marzec 2018 r., c/ osób delegowanych do Prokuratury Krajowej z innych jednostek Panu podległych z wyszczególnieniem sędziów/sądów, prokuratorów/prokuratur, służby więziennej ewentualnie innych osób/jednostek, d/ osób zatrudnionych/świadczących pracę w i na rzecz Prokuratury Krajowej na innej podstawie prawnej niż w/w czyli np. umów o dzieło, umów zlecenia, nienazwanych itp. e/ pozostałych, 2/ łącznej kwocie wynagrodzeń (z należnościami naliczonymi za 2016 r. i wypłaconymi w 2017 r.) w /w osób, świadczącym pracę, 3/ umowach innych niż umowa o pracę zawartych przez Prokuraturę Krajową w 2017 r. z podaniem danych podmiotów, rodzaju świadczenia, kwoty na jaką była zawarta, oraz udostępnienie tych umów, 4/ ilości mieszkań służbowych posiadanych przez Prokuraturę Krajową oraz poniesionych w 2017 r. kosztów ich utrzymania/eksploatacji, a także sposobu wykorzystywania lokali/mieszkań, kto te mieszkania zajmuje, 5/ kosztów używania telefonów służbowych stacjonarnych i komórkowych przez osoby z punktu 1 a ścisłego kierownictwa Prokuratury Krajowej dla każdej z tych osób w roku 2017, a także udostępnienie bilingów rozmów tych osób za ostatnie pięć miesięcy, 6/ liczbie telefonów komórkowych posiadanych przez Prokuraturę Krajową w 2017 r. i ich posiadaczach, 7/ liczbie kart kredytowych i płatniczych posiadanych przez Prokuraturę Krajową w 2017 r. oraz kwoty wydatków łącznie i z wyszczególnieniem wydatków dokonanych przez ich posiadaczy z podaniem imienia i nazwiska oraz ich stopni służbowych, 8/ kalendarza rozkładu zajęć, spotkań Prokuratora Generalnego i jego Zastępców za ostatnie pięć miesięcy. Pismem z dnia [...] marca 2018 r. Zastępca Dyrektora Biura Prezydialnego Prokuratury Krajowej poinformował wnioskodawcę, że żądana informacja publiczna ma charakter przetworzony, w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy, dlatego jej udostępnienie może nastąpić jedynie w zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. W piśmie z dnia [...] kwietnia 2018 r. (data wpływu do Prokuratury Krajowej - [...] kwietnia 2018 r.) A. S. podniósł, że szczególnie istotnym interesem przemawiającym za udostępnieniem wnioskowanej informacji "jest fakt "wyprowadzania" z budżetu Państwa Polskiego, budżetu/ów Ministerstwa Sprawiedliwości lub Prokuratury Krajowej około 50.000.000,00 rocznie, corocznie, a nie wykonywanie zadań ustawowych". Wobec powyższego, w ocenie organu, wnioskodawca nie wykazał istnienia przesłanki szczególnego interesu publicznego, która obligowałaby Prokuratora Generalnego do udzielenia informacji publicznej przetworzonej, co skutkowało wydaniem decyzji z dnia [...] kwietnia 2018 r., nr [...], o odmowie udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej. W dniu [...] czerwca 2018 r. do Prokuratury Krajowej wpłynęła skarga A. S. na przewlekłe prowadzenie postępowania i decyzję organu nr [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r. Wnioskodawca wniósł o: 1/ rozpoznanie skargi na rozprawie z osobistym stawiennictwem skarżącego, nieporadnego w szczególności prawnie, A. S., 2/ uwzględnienie skargi i zobowiązanie organu do udzielenia/udostępnienia żądanych informacji, 3/ przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości pięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, 4/stwierdzenie, że przewlekle prowadzenie postępowania przez organ ma charakter celowy, ma charakter rażącego naruszenia prawa, 5/ zawiadomienie, w trybie art. 155ppsa, właściwych organów o istotnych naruszeniach prawa przez organ/y i okolicznościach mających wpływ na ich powstanie. W treści skargi A. S. podniósł, że organ rozpoznając wniosek o udostępnienie informacji publicznej z dnia [...] marca 2018 r. celowo doprowadził do przewlekłości postępowania, informując wnioskodawcę pismem z dnia [...] marca 2018 r., nr [...], że żądana informacja publiczna ma charakter przetworzony, w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy, dlatego jej udostępnienie może nastąpić jedynie w zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. W ocenie skarżącego istnienie owego "szczególnie istotnego interesu publicznego" wykazał już w samej treści wniosku powołując się na "fakt "wyprowadzania" z budżetu Państwa Polskiego, budżetu/ów Ministerstwa Sprawiedliwości lub Prokuratury Krajowej około 50.000.000,00 rocznie, corocznie, a nie wykonywanie zadań ustawowych". Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o oddalenie skargi wskazując, że wbrew twierdzeniom A. S., żądane we wniosku z dnia [...] marca 2018 r. informacje publiczne nie stanowią informacji prostych, a ich udostępnienie wiązałoby się z procesem przetworzenia, o jakim mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy o dostępie do informacji publicznej. W zaskarżonej decyzji organ zaznaczył, że nie posiada "gotowej" informacji, o jaką zwrócił się wnioskodawca, opisał czynności jakich należy dokonać w celu przygotowania wnioskowanej informacji publicznej zgodnie z kryteriami wniosku i przedstawił argumenty wskazujące na brak przesłanki szczególnej istotności dla interesu publicznego w udostępnieniu tej informacji. W związku z tym organ nie podziela poglądu wnioskodawcy, że przygotowanie żądanych informacji sprowadza się do prostego "wybrania" informacji prostych z masy informacji, którymi organ już dysponuje. Organ nie podzielił także stanowiska skarżącego dotyczącego niemożności żądania od wnioskodawcy - osoby fizycznej, wykazania przesłanki "szczególnie istotnego interesu publicznego", wywiedzionego z dokonania przez A. S. łącznej wykładni dwóch odrębnych przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, a mianowicie art. 2 ust. 2 i art. 3 ust. 1 pkt 1 tej ustawy. Tymczasem prawidłowo dokonana wykładnia przywołanych wyżej przepisów prowadzi do wniosku, że wprawdzie od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego, tym niemniej prawo do uzyskania informacji publicznej przetworzonej obejmuje jedynie zakres, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu społecznego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302), dalej: P.p.s.a., odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. Skarga nie jest zasadna. W sprawie niniejszej, z uwagi na przedmiot zaskarżenia, należy mieć na uwadze przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1764 ze zm.), dalej u.d.i.p., która kształtuje prawo do informacji publicznej, a także określa zasady i tryb jej udostępniania (art. 1 - 2 u.d.i.p.). Kognicja sądów administracyjnych do rozpoznania skarg na bezczynność w takich sprawach wynika z art. 3 § 2 pkt 4 i 8 P.p.s.a., zaś potwierdza ją dodatkowo brzmienie art. 21 u.d.i.p. Stosownie do treści art. 149 § 1 P.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności, lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W myśl art. 149 § 2 P.p.s.a., sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. Wniosek o udostępnienie informacji publicznej podlega rozpatrzeniu w drodze czynności materialno-technicznej, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. lub decyzji administracyjnej (art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a.). Oczywistym zatem jest, że w przypadku niepodjęcia przez adresata wniosku takich prawnych form działania, strona może zwalczać stan jego opieszałości w drodze skargi na bezczynność lub przewlekłość w trybie art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. Strona ma prawo kwestionowania bezczynności i przewlekłości organu zawsze, gdy uznaje, że żądane przez nią informacje są informacjami publicznymi i powinny być jej udzielone w trybie u.d.i.p. W przypadku takiej skargi, sąd dokonuje kwalifikacji żądanych informacji i w zależności od ich charakteru, podejmuje stosowne rozstrzygnięcie. Stwierdzając lub nie stwierdzając bezczynności organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, ocenia wówczas prawidłowość dokonania przez organ kwalifikacji wniosku, zapewniając stronie niezbędną ochronę sądową w zakresie dostępu do informacji publicznej. Przedmiotem skargi wniesionej w niniejszej sprawie jest przewlekłość postępowania prowadzonego przez Prokuratora Generalnego w zakresie rozpoznania wniosku skarżącego z dnia [...] marca 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej złożonego w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Skarga na decyzję tego organu z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] została wyłączona do odrębnego postępowania i zarejestrowana pod sygn. akt II SA/Wa 1008/18 W sprawie bezspornym jest, że zarówno żądane informacje mają charakter informacji publicznej, a Prokurator Generalny jest podmiotem obowiązanym do ich udostępnienia, co wynika wprost z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Okoliczności te nie były przez strony kwestionowane. W świetle powyższego uznać należy, że w niniejszej sprawie spełniony został zakres podmiotowy i przedmiotowy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie definiują pojęcia przewlekłości. W piśmiennictwie przyjmuje się, że przewlekłość postępowania oznacza stan, w którym organ administracji w sposób nieuzasadniony "przedłuża" termin załatwienia sprawy, powołując się na niezależne od niego przyczyny uniemożliwiające dotrzymania terminu podstawowego, bądź gdy termin załatwienia sprawy jest zatrzymany. W orzecznictwie i w doktrynie przyjmuje się, iż przez przewlekłe prowadzenie postępowania rozumieć należy sytuację, gdy postępowanie prowadzone jest w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużych odstępach czasu, lub poprzez wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wydanie 5. Warszawa 2012, str. 44; J. Drachal, J. Jasielski, R. Stankiewicz. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, str. 69-70), ewentualnie przez mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011, s. 238). Przewlekłość obejmuje zatem opieszałe, niesprawne, nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak też nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Sąd dokonuje oceny skargi na przewlekłe postępowanie na dzień zamknięcia rozprawy, biorąc pod uwagę czynności procesowe, dokonane w toku postępowania, analizując fakty i okoliczności zależne od działania organu i jego pracowników oraz przerwy w postępowaniu wynikające z zaniechania organu lub innych uczestników postępowania. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, należy jeszcze zaznaczyć, że ustawa o dostępie do informacji publicznej, będąca rozwinięciem konstytucyjnego prawa do informacji publicznej, reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu i kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Organ, rozpoznając wniosek skarżącego o udostępnienie informacji publicznej, doszedł do przekonania, że informacja ta stanowi informację przetworzoną. Dlatego też podjął czynności, mające oparcie w przepisie prawa art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. i wezwał wnioskodawcę pismem z dnia 29 marca 2018 r. do wskazania w terminie 7 dni od otrzymania tego pisma, na czym polega szczególny interes publiczny za udzieleniem wnioskowanej informacji. Prokurator Generalny po uzyskaniu w dniu [...] kwietnia 2018 r. odpowiedzi skarżącego, że szczególnie istotnym interesem przemawiającym za udostępnieniem wnioskowanej informacji "jest fakt "wyprowadzania" z budżetu Państwa Polskiego, budżetu/ów Ministerstwa Sprawiedliwości lub Prokuratury Krajowej około 50.000.000,00 rocznie, corocznie, a nie wykonywanie zadań ustawowych " wydał decyzję z dnia [...] kwietnia 2018 r. odmawiającą udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej. Sąd stwierdza, że czynności te były niezbędne do wyjaśnienia i rozstrzygnięcia sprawy i nie przedłużyły postępowania w sposób nieuzasadniony. Stosownie do treści art. 13 ust. 1 u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Niedochowanie wskazanego terminu jest dopuszczalne m.in. w sytuacji, gdy brak jest możliwości udzielenia informacji publicznej. W grę mogą tu wchodzić jedynie takie powody, które są bezpośrednio związane z opóźnieniem w udostępnieniu konkretnej informacji publicznej. W przypadku bowiem wystąpienia okoliczności uzasadniających możliwość ograniczenia prawa do informacji publicznej podmiot nią dysponujący musi posiadać odpowiednią ilość czasu, tak aby w sposób prawidłowy móc podjąć decyzję o odmowie udostępnienia żądanej informacji publicznej (por. S. Szuster, "Komentarz do art. 13 ustawy o dostępie do informacji publicznej" [w:] M. Kłaczyński, S. Szuster "Komentarz do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej", publ. LEX nr: 76486). Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie – skoro organ uznał, że żądane informacje mają charakter informacji przetworzonych (a zatem wystąpiły ograniczenia w możliwości udostępnienia informacji) był obowiązany zbadać, czy skarżący spełnił przesłanki z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., w przeciwnym razie naraziłby się na zarzut naruszenia tego przepisu ustawy. Sąd stwierdza, że Prokurator Generalny nie prowadził przewlekle postępowania z wniosku skarżącego. Wniosek ten wpłynął do organu [...] marca 2018 r. W terminie określonym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p organ wezwał skarżącego do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego, a po uzyskaniu odpowiedzi [...] kwietnia 2018 r. z zachowaniem czternastodniowego terminu wydał decyzję – [...] kwietnia 2018 r. Oznacza to, że organ dokonał jedynie czynności niezbędnych do wyjaśnienia i wydania rozstrzygnięcia. Skoro Prokurator Generalny nie dopuścił do przewlekłości postępowania to tym samym brak jest podstaw do przyznania skarżącemu od organu sumy pieniężnej. Sąd dodatkowo wyjaśnia, że w niniejszym postępowaniu nie oceniał prawidłowości zakwalifikowania wnioskowanych informacji do informacji o charakterze przetworzonym. Ocena taka zostanie dokonana w odrębnym postępowaniu, dotyczącym legalności decyzji Prokuratora Generalnego z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...]. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 w zw. z art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.