II SAB/Wa 37/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Grochowska-Jung Sędzia WSA Adam Lipiński Asesor WSA Joanna Kube (spr.) Protokolant Monika Niewińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 kwietnia 2005 r. sprawy ze skargi J. K. na bezczynność Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie nierozpoznania odwołania zobowiązuje Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do rozpatrzenia odwołania skarżącego z dnia 23 lipca 2003 r. w terminie 30 dni od daty uprawomocnienia się wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 17 stycznia 2005 r. sygn. akt OSK 1011/04 uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 kwietnia 2004 r. o sygn. akt II SAB 374/03 w sprawie ze skargi J. K. na bezczynność Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie nierozpoznania odwołania i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania temu Sądowi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę powołanym wyrokiem uznał, że nie można organowi zarzucić bezczynności w nierozpatrzeniu odwołania z dnia 23 lipca 2003 r., ponieważ sprawa będąca przedmiotem wniosku skarżącego z dnia 19 czerwca 2003 r. nie wymagała rozstrzygnięcia jej w formie decyzji administracyjnej. Uzasadniając rozstrzygnięcie NSA wskazał, że Sąd prawidłowo w wyroku uchylonym stwierdził, że treść art. 139 ust. 1 ustawy o BOR przewidująca, że żołnierze zawodowi pełniący w dniu wejścia w życie ustawy służbę w Jednostce Wojskowej nr 1004 – Biuro Ochrony Rządu stali się z mocy prawa funkcjonariuszami BOR chyba, że w terminie 30 dni od dnia wejścia w życie ustawy złożą pisemne oświadczenie, że nie wyrażają na to zgody, przesądza o tym, że nie jest możliwe wydanie w tej materii decyzji administracyjnych. Zdaniem NSA jednak, skoro skarżący wystąpił z wnioskiem o wydanie decyzji, a organ I instancji w drodze pisma odpowiedział na ten wniosek, a następnie w wyniku odwołania złożonego przez skarżącego od tego pisma, potraktowanego przez niego jako "decyzja administracyjna", przekazano owo odwołanie do organu wyższego stopnia, należało rozważyć wydanie na podstawie art. 134 kpa postanowienia o niedopuszczalności odwołania (por. wyrok NSA z 7 lipca 1992 r. sygn. akt SA/Gd 746/92, ONSA 1993, z. 2, poz. 48 z aprobującą glosą B. Adamiak OSP 1993, z. 3, poz. 178). W dniu 19 czerwca 2003 r. J. K. wystąpił do Szefa Biura Ochrony Rządu o ustalenie, że z mocy prawa uzyskał status funkcjonariusza BOR. W uzasadnieniu wniosku podniósł, że nie złożył pisemnego oświadczenia, o jakim mowa w art. 139 ust. 1 ustawy z dnia 16 marca 2001 r. o Biurze Ochrony Rządu (Dz. U. Nr 27, poz. 298). W odpowiedzi z dnia [...] lipca 2003 r. Szef BOR poinformował J. K., że zgodnie z art. 134 ust. 1 ustawy o BOR funkcjonariuszem z mocy prawa stawał się żołnierz zawodowy pełniący służbę w dniu wejścia w życie ustawy w jednostce wojskowej nr 1004 – Biura Ochrony Rządu. J. K. decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2001 r. z dniem 31 stycznia 2001 r. został zwolniony z zawodowej służby wojskowej wskutek upływu terminu wypowiedzenia stosunku służbowego dokonanego przez organ wojskowy. W związku z powyższym Szef BOR uznał, że wniosek J. K. z dnia 29 czerwca 2003 r. o ustalenie, że z mocy prawa uzyskał status funkcjonariusza BOR nie zasługuje na uwzględnienie. Traktując powyższe pismo Szefa BOR z dnia [...] lipca 2003 r. jako decyzję administracyjną, w dniu 23 lipca 2003 r. J. K. złożył odwołanie do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, w którym zakwestionował fakt, że w dniu 31 stycznia 2001 r. został zwolniony ze służby wojskowej. Dyrektor Biura Kadr, Szkolenia i Rozwoju Zawodowego MSWiA pismem z dnia [...] sierpnia 2003 r. poinformował wnoszącego odwołanie, że pismo Szefa BOR z dnia [...] lipca 2003 r. nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu art. 107 kpa. Wyjaśnił, że w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 16 marca 2001 r. o Biurze Ochrony Rządu, J. K. nie pełnił czynnej służby zawodowej w jednostce wojskowej nr [...] – BOR, co oznacza, że ww. ustawa nie ma do niego zastosowania. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 listopada 2003 r. J. K. zaskarżył bezczynność Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji polegającą na nierozpatrzeniu odwołania skarżącego od decyzji Szefa BOR z dnia [...] lipca 2003 r. W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację wyrażoną w pismach skierowanych do skarżącego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W świetle art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym stosownie do § 2 art. 1 powołanej ustawy kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów stwierdzić należy, iż skarga zasługuje na uwzględnienie. Postępowanie odwoławcze jest regulowanym przez prawo procesowe ciągiem czynności procesowych podejmowanych przez organ odwoławczy oraz inne podmioty postępowania. Ciąg czynności procesowych postępowania odwoławczego można podzielić na trzy podstawowe stadia: postępowanie wstępne, postępowanie rozpoznawcze i stadium podjęcia decyzji. W postępowaniu wstępnym organ odwoławczy podejmuje czynności mające na celu ustalenie, czy odwołanie jest dopuszczalne oraz czy zostało wniesione z zachowaniem terminu (art. 134 kpa). Wynik tych czynności przesądza o bycie prawnym pozostałych stadiów postępowania odwoławczego, w razie bowiem ustalenia niedopuszczalności odwołania bądź uchybienia terminu do złożenia odwołania i braku podstaw do jego przywrócenia, czynności pozostałych stadiów nie mogą być przez organ odwoławczy podjęte. Tak więc, w razie wniesienia odwołania organ odwoławczy obowiązany jest wszcząć postępowanie odwoławcze przez podjęcie czynności postępowania wstępnego. Przepis art. 134 kpa, odmiennie aniżeli przepisy regulujące wszczęcie postępowania przed organem I instancji, formalizuje czynności organu odwoławczego, wskazując na przedmiot postępowania wstępnego oraz formę zakończenia postępowania wstępnego. W przeciwieństwie zatem do organu I instancji, który w myśl przepisów zawartych w dziale II rozdziale 1 "Wszczęcie postępowania", w razie ustalenia, iż w sprawie nie ma podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego, zachowuje się biernie nie wszczynając postępowania, organ odwoławczy jest zobowiązany do podjęcia czynności postępowania wstępnego oraz do zakończenia tego postępowania w razie wyniku negatywnego w formie postanowienia. Niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym, jak również i podmiotowym. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. W postępowaniu administracyjnym zgodnie z art. 127 § 1 kpa odwołanie jest środkiem zaskarżenia, który przysługuje wyłącznie od decyzji administracyjnej (por. glosę B. Adamiak OSP 1993, z. 3, poz. 178). Zgodnie z art. 139 ust. 1 ustawy o BOR żołnierze zawodowi pełniący w dniu wejścia w życie ustawy służbę w Jednostce Wojskowej nr 1004 – Biuro Ochrony Rządu stają się z mocy prawa funkcjonariuszami BOR chyba, że w terminie 30 dni od dnia wejścia w życie ustawy złożą pisemne oświadczenie, że nie wyrażają na to zgody. Użyte w powołanym przepisie sformułowanie "z mocy prawa" oznacza uzyskanie przez żołnierza zawodowego po spełnieniu warunków określonych w przepisie, statusu funkcjonariusza BOR, bez potrzeby wydawania w tej sprawie decyzji administracyjnej. W związku z tym w przedmiotowej sprawie nie istnieje środek zaskarżenia, jakim jest odwołanie od decyzji administracyjnej. Brak środka zaskarżenia stanowi zaś przedmiotową przyczynę niedopuszczalności odwołania. Jeżeli zatem skarżący złożył odwołanie w sprawie niepodlegającej załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej, to obowiązkiem organu odwoławczego było dokonanie oceny dopuszczalności odwołania i zajęcie w tej sprawie stanowiska stosownie do art. 134 kpa. W rozpoznawanej sprawie Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji do chwili obecnej nie wydał postanowienia w tym przedmiocie, co czyni zasadnym zarzut skargi o bezczynności organu odwoławczego. Z tych przyczyn, na podstawie art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji.