II SAB/Wa 37/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk (spr.), Sędziowie WSA Ewa Pisula-Dąbrowska, Iwona Maciejuk, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 10 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi R. Z. na przewlekłe prowadzenie przez Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych postępowania w sprawie rozpoznania skargi z dnia 24 listopada 2014 r. 1. stwierdza, że Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, a przewlekłość ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 2. wymierza Generalnemu Inspektorowi Ochrony Danych Osobowych grzywnę w wysokości 200 zł (słownie: dwieście złotych). Pismem z dnia 9 grudnia 2015 r. R. Z. wniósł skargę na przewlekłe prowadzenie przez Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych postępowania wszczętego skargą z dnia [...] listopada 2014 r. na niezgodne z prawem przetwarzanie danych osobowych skarżącego przez G Sp. z o.o. z siedzibą w W. Zdaniem skarżącego organ Ochrony Danych Osobowych naruszył w tym postępowaniu szereg przepisów procesowych, min.: 1) art. 8 k.p.a., poprzez prowadzenie postępowania z pominięciem zasady zaufania, 2) art. 12 k.p.a., poprzez przewlekłe, rozciągnięte w czasie, bezczynne oraz dotknięte okresami całkowitej bezczynności prowadzenie postępowania, 3) art. 35 k.p.a., poprzez przewlekłe prowadzenie postępowania i dopuszczenie się nieuzasadnionej zwłoki w jej załatwieniu, 4) art. 36 § 1 k.p.a., poprzez niewykonanie obowiązku informacyjnego wynikającego z tego przepisu, który to obowiązek ma charakter bezwzględny. Mając powyższe na względzie skarżący wniósł o stwierdzenie, że postępowanie administracyjne o sygn. akt [...] jest prowadzone przewlekle i rażącym naruszeniem prawa, wymierzenie organowi grzywny oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, iż w dniu [...] grudnia 2014 r. wniósł on do Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych skargę na G. Sp. z o.o. z siedzibą w W. W dniu [...] grudnia 2014 r. Generalny Inspektor stwierdził, że nie może podjąć żadnych czynności w sprawie. Dopiero na skutek pisma strony z dnia [...] grudnia 2015 r. i załączonego do pisma wyroku Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości o sygn. akt [...], organ w dniu [...] stycznia 2015 r. wezwał skarżącego do uzupełniania braków poprzez podanie linków, które faktycznie zostały już wcześniej podane w załącznikach do skargi z dnia [...] listopada 2015 r. Odpowiedzi na to wezwanie zainteresowany udzielił odpowiedzi w dniu [...] stycznia 2015 r., zaś w dniu [...] lutego 2015 r. rozszerzył skargę. W dniu [...] lutego 2015 r. organ Ochrony Danych Osobowych wydał postanowienie o wyłączeniu części sprawy do odrębnego procedowania. W dniu [...] maja 2015 r. organ wystosował pismo o ustosunkowanie do poczynionych w sprawie ustaleń, na które skarżący udzielił odpowiedzi w dniu [...] maja 2015 r. Z uwagi na kolejne miesiące milczenia organu zainteresowany w dniu [...] lipca 2015 r. rozszerzył skargę na administratora danych osobowych. Następnie w dniu [...] sierpnia 2015 r. skarżący wysłał do organu wezwanie do usunięcia naruszeń prawa, a w dniu [...] sierpnia 2015 r. pismo z kolejnym rozszerzeniem skargi. Odpowiedź zainteresowany otrzymał dopiero w październiku 2015 r. z informacją o zakończeniu postępowania i możliwości zapoznania się z aktami sprawy. W dniu [...] listopada 2015 r. skarżący skierował kolejne wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, lecz nie wywołano ono zamierzonego skutku. Do dnia wniesienia skargi do Sądu sprawa nie została załatwiona. Przewlekłość postępowania w sprawie skarżącego jest bezsporna, ponieważ postępowanie trwa już 13 miesięcy, organ pozbawia stronę prawa do informacji z art. 36 k.p.a. i nie przestrzega przepisów k.p.a. Mając na uwadze powyższe skarżący stwierdził, iż jego skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania jest słuszna. Organ administracji prowadził postępowanie z rażącym naruszeniem przepisów postępowania i słusznego interesu strony oraz w sposób godzący w zasadę z art. 8 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu pisma procesowego organ Ochrony Danych Osobowych podniósł, iż skarżący sprecyzował żądanie skargi za pismem z dnia [...] stycznia 2015 r. skierowanym do organu, niemniej jednak w toku postępowania dwukrotnie rozszerzał on przedmiot niniejszego postępowania pismami z dnia [...] lutego 2015 r. i z dnia [...] lipca 2015 r., co zmuszało organ do wzywania Spółki G. do kolejnych wyjaśnień celem ustalenia stanu faktycznego sprawy. Organ kolejno wystąpił do spółki o złożenie wyjaśnień w sprawie pismami z dnia [...] lutego 2015 r., z dnia [...] maja 2015 r. i dnia [...] sierpnia 2015 r. O tych czynnościach skarżący był przez organ informowany odpowiednio pismami z ww. dat. Wyjaśnienia spółki wpłynęły do organu odpowiednio: dnia [...] marca 2015 r., dnia [...] maja 2015 r., dnia [...] czerwca 2015 r., dnia [...] sierpnia 2015 r. oraz dnia [...] września 2015 r. Otrzymanie przez organ wyjaśnień spółki spowodowało również konieczność zwrócenia się przez organ do skarżącego pismem z dnia [...] maja 2015 r. o złożenie wyjaśnień w sprawie, na które skarżący odpowiedział pismem z dnia [...] maja 2015 r. Ponadto, wobec wyjaśnień spółki z dnia [...] marca 2015 r. organ zobowiązany był do podjęcia dodatkowych czynności wyjaśniająco - kontrolnych przewidzianych przepisami ustawy o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2015 r. poz. 2135 ze zm.), celem ustalenia statusu spółki w odniesieniu do danych osobowych przetwarzanych w wynikach wyszukiwania wyszukiwarki [...], które wymagały większego nakładu czasu i działań niż standardowe postępowanie pisemne, prowadzone w oparciu o k.p.a., o czym również skarżący został poinformowany pismem z dnia [...] marca 2015 r. Okres podejmowania ww. czynności kontrolnych był jedynym okresem wydłużonego procedowania organu w sprawie. Po przeanalizowaniu materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych pismami z dnia [...] października 2015 r. poinformował strony, iż na jego podstawie zostanie wydana decyzja administracyjna. Decyzja w sprawie została następnie wydana. W świetle powyższego, aktualnie Generalnemu Inspektorowi nie można przypisać bezczynności w niniejszym postępowaniu. Generalny Inspektor bowiem wydał w sprawie decyzję merytoryczną. Jednocześnie w kontekście wyżej przywołanych okoliczności faktycznych – zdaniem organu - nie można uznać, by postępowanie było prowadzone przez organ w sposób przewlekły, bowiem w żadnym razie nie można przypisać organowi, by w sprawie podejmował czynności w sposób nieefektywny lub pozorny. Jak bowiem wyżej wykazano, organ podejmował czynności w celu wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy zwracając się do spółki o złożenie wyjaśnień celem wydania decyzji administracyjnej, która to decyzja została wydana. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest dopuszczalna, bowiem w sprawie nie jest kwestionowane, iż skarżący przed wniesieniem skargi do Sądu wystąpił do Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa w trybie art. 37 k.p.a. Sąd stwierdził jednocześnie, że skarga na przewlekłe prowadzenie przez Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych postępowania w sprawie skargi R. Z. z dnia [...] listopada 2014 r. w przedmiocie przetwarzania jego danych osobowych jest zasadna. Zgodnie z art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej jako p.p.s.a.), sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Pojęcie przewlekłego prowadzenia postępowania obejmuje takie działanie organu, które nacechowane jest opieszałością i nieskutecznością. Ma ono miejsce także w sytuacji, gdy organ nie podejmuje działań mimo, że nie istnieją przeszkody do prowadzenia postępowania i rozpatrzenia wniosku strony. Niepodejmowanie przez organ działań prowadzi w konsekwencji do braku możliwości realizacji przez stronę jej praw. Instytucja skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji publicznej, tak jak skarga na bezczynność organu, ma na celu zasadniczo doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Kontrola Sądu zmierza zatem do ustalenia, czy istotnie organ administracji publicznej postępowanie w sprawie prowadzi przewlekle i bezpodstawnie nie kończy go wydaniem rozstrzygnięcia. Skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania dopuszczalna jest także wówczas, gdy organ wydał już decyzję, jednakże w ocenie strony postępowanie prowadzone było w sposób przewlekły. W doktrynie przyjmuje się, że o przewlekłym prowadzeniu postępowania można mówić, gdy organ administracji w jego toku podejmuje czynności zbędne lub też powstrzymuje się od podjęcia czynności niezbędnych do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, co prowadzi do nieracjonalnego przedłużenia terminu jej załatwienia (J. P. Tarno, Bezczynność organu a przewlekłe prowadzenie postępowania, Casus 2013 r., str. 11). Zgodnie z art. 35 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Stosownie zaś do art. 35 § 3 k.p.a., załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. W sprawie jest bezsporne, że do dnia wniesienia niniejszej skargi do Sądu, sprawa ze skargi R. Z. nie została przez organ rozpatrzona w wymaganej prawem formie. Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych dopiero po wniesieniu skargi do Sądu w dniu [...] stycznia 2016 r. wydał w decyzję w sprawie. Pomimo wydania decyzji, strona ma jednak prawo domagać się poddania kontroli sądowej sprawności prowadzonego postępowania administracyjnego w sytuacji, gdy w jej ocenie postępowanie to prowadzone było w sposób przewlekły. W sprawie tej nie ma wątpliwości, że od dnia wystąpienia przez R. Z. ze skargą do Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych do dnia wydania decyzji z [...] stycznia 2016 r. nr [...] upłynęło ponad rok i dwa miesiące, a zatem termin określony w art. 35 § 3 k.p.a. nie został zachowany. Jednocześnie z akt postępowania administracyjnego wynika, że występowały w tym czasie przerwy, których na podstawie akt sprawy nie sposób usprawiedliwić. Przykładowo, Generalny Inspektor w dniu [...] lutego 2015 r. zwrócił się do Spółki G. o złożenie wyjaśnień celem ustalenia stanu faktycznego sprawy. Odpowiedź wskazanego podmiotu wpłynęła do organu w dniu [...] marca 2015 r., zaś kolejną czynność w sprawie organ podjął po ponad półtoramiesięcznym braku aktywności procesowej w dniu [...] maja 2015 r. Znamienne w niniejszej sprawie jest jednak to, iż Generalny Inspektor pismem z dnia [...] października 2015 r. powiadomił stronę, iż materiał dowodowy w sprawie został zebrany i zostanie wydana decyzja kończąca postępowanie w sprawie. Następnie przez okres trzech miesięcy organ nie podejmował jakichkolwiek czynności procesowych i dopiero w dniu [...] stycznia 2016 r., miesiąc po wniesieniu skargi do Sądu, wydał decyzję. W świetle powyższego jest bezsporne, że organ prowadził postępowanie w sposób przewlekły, a to przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Od dnia złożenia przez R. Z. do Generalnego Inspektora skargi ([...] października 2014 r.) w przedmiocie przetwarzania jego danych osobowych do dnia zakończenia postępowania ostateczną decyzją administracyjną minął ponad rok i 2 miesiące. Uchybienie przepisowi art. 35 § 3 k.p.a. w postępowaniu zakończonym wydaniem w sprawie decyzji jest oczywiste i nie może być usprawiedliwione skomplikowanym charakterem sprawy i rozszerzeniem żądania strony. Bowiem wskazane powyżej znaczne przerwy w aktywności organu nie są niczym usprawiedliwione. Zarówno czas trwania postępowania w niniejszej sprawie jak i brak po stronie organu w toku trwania postępowania zintensyfikowanych działań, które wskazywałyby jednoznacznie, że faktycznie zmierzał on do jak najszybszego zakończenia postępowania, lecz na przeszkodzie stanęła okoliczność, która usprawiedliwiałaby choćby czasowy brak działania, powodują, że konieczne stało się stwierdzenie, iż przewlekłe prowadzenie postępowania miało charakter rażącego naruszenia prawa. Nie chodzi przy tym o samo rażące naruszenie art. 35 § 3 k.p.a., który wyznacza terminy prowadzenia postępowania administracyjnego, czy przepisu art. 12 k.p.a. statuującego zasadę szybkości postępowania, które to uchybienia są oczywiste, ale przede wszystkim o rażące naruszenie art. 8 k.p.a. Zdaniem Sądu, w sprawie tej doszło do rażącego naruszenia zasady pogłębiania zaufania do organu władzy publicznej. Obserwowany przez organ w ostatnich latach wzrost liczby skarg wpływających do Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych, na co organ wskazał w odpowiedzi na skargę nie usprawiedliwia – w stanie faktycznym tej sprawy, biorąc pod uwagę konieczne do ustalenia fakty, stopień skomplikowania materii – braku działania organu przez tak długi czas. Jednym z podstawowych zadań organu administracji publicznej jest rozstrzyganie co do istoty indywidualnych spraw w drodze decyzji administracyjnej. Nałożony przez ustawodawcę na organ obowiązek stania w toku postępowania na straży praworządności (art. 7 k.p.a.) oznacza konieczność podejmowania wszelkich działań w celu należytego rozpatrzenia sprawy. Sąd te twierdzenia organu w pełni podziela. Tym niemniej, w sprawie niniejszej, za szczególnie naganne należy uznać, iż od zakończenia postępowania wyjaśniającego do wydania decyzji upłynęły trzy miesiące i żadnych czynności w tym czasie organ nie podejmował. Czasu opóźnienia w podjęciu rozstrzygnięcia nie sposób wobec tego usprawiedliwić treścią art. 77 § 1 k.p.a., albowiem organ mając już zgromadzony materiał dowodowy, o czym zresztą strony zawiadamiał, w dalszym ciągu przez kilka miesięcy nie kończył postępowania i nie wydawał decyzji administracyjnej. W tej sytuacji przewlekłość w działaniu organu musi wywołać określone skutki, które - w postaci wymierzenia Generalnemu Inspektorowi grzywny - mają na celu zdyscyplinowanie w przyszłości tego organu do terminowego załatwiania spraw obywateli. Wymierzona w wyroku grzywna (pkt 2 sentencji) mieści się w granicach określonych w art. 154 § 6 p.p.s.a. Wymierzając grzywnę w podanej w sentencji wysokości Sąd miał na względzie nie tylko rozmiar uchybień organu, ale i okoliczności na które powoływał się organ w odpowiedzi na skargę, iż jest jedynym urzędem na cała Polskę i działając bez jednostek pomocniczych musi sprostać lawinowo rosnącym ilościom skarg obywateli na niezgodne z prawem przetwarzanie danych osobowym. Sąd w niniejszej sprawie uznał, iż nie wysokość kary, lecz sam fakt jej wymierzenia wywoła zamierzone skutki prewencyjne. Podkreślić należy, iż uzasadnienie zindywidualizowania grzywny musi uwzględniać charakter stwierdzonych uchybień w konkretnym przypadku, jak i ocenę, czy powoływane przez organ przyczyny "usprawiedliwiające" stan bezczynności mogą mieć wpływ na jej wysokość. W analizowanym przypadku argumentacja podniesiona przez Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych zasługiwała na uwzględnienie. Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a w zw. z art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a, orzekł jak w punkcie 1 wyroku. W punkcie 2 wyroku, Sąd orzekł na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a.