II SAB/Wa 371/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Sędzia WSA Andrzej Góraj, Sędzia WSA Tomasz Szmydt, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 5 października 2020 r. sprawy ze skargi J. P. na bezczynność Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji przy rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy z dnia [...] grudnia 2018 r. w przedmiocie wyłączenia stosowania przepisów 1. zobowiązuje organ do rozpatrzenia wniosku, w terminie 30 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. przyznaje od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz skarżącego J. P. sumę pieniężną w wysokości 650 (słownie: sześćset pięćdziesiąt) złotych. Skarżący, zwany dalej "Wnioskodawcą", zarzucił organowi administracji bezczynność przy rozpatrywaniu jego żądania ponownego rozpatrzenie sprawy, zakończonej decyzją z [...] grudnia 2018 r. wydaną wobec treści art. 8 a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (obecnie opubl. w Dz.U. z 2019 r. poz. 288), zwanej dalej "ustawą zaopatrzeniową". Wprawdzie w treści skargi posługiwano się sformułowaniem "przewlekłość postępowania", lecz - wobec wywodów jej uzasadnienia - Wnioskodawca zarzucał w istocie organowi bezczynność. W tym więc zakresie rozpatrzył sprawę Sąd. W skardze wniesiono o zobowiązanie organu do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego. Uzasadniając skargę wskazano m.in.: - [...] sierpnia 2017 r. Wnioskodawca zwrócił się do organu o rozpoznanie podania, wniesionego w trybie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, - [...] grudnia 2018 r. wydano decyzję w tym przedmiocie, - [...] grudnia 2018 r. – wobec treści art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie opubl. Dz. U. z 2020 r. poz. 256), zwanej dalej K.p.a. – Wnioskodawca zwrócił się o powtórne rozpoznanie sprawy, - postępowanie w sprawie należało zakończyć bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż [...] stycznia 2019 r., a - w przypadku szczególnych komplikacji - nie później niż [...] marca 2019 r. - terminach określonych art. 35 § 1 i 3 K.p.a., - mimo upływu tych terminów, do dnia wniesienia skargi (datowana 19 czerwca 2020 r.) Wnioskodawca nie otrzymał decyzji w odpowiedzi na wniosek z [...] grudnia 2018 r., - organ podejmował wprawdzie mało znaczące czynności; polegały one głównie na prowadzeniu z Wnioskodawcą korespondencji, w której informowano o permanentnym przedłużaniu terminu wydania ostatecznej decyzji; korespondencja ta nie zawierała pouczenia o przysługującym prawie do wniesienia ponaglenia, co nakazuje art. 36 § 1 i 2 K.p.a.; ponadto organ zwracał się do Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (dalej jako "IPN") [...] marca 2018 r. oraz [...] lutego 2020 r. pismami dotyczącymi tej samej tematyki; działania te - szczególnie z perspektywy czasu - można nazwać pozornymi; nie zmierzały do załatwienia sprawy, - w związku z bezskutecznym upływem terminów do wydania decyzji, [...] stycznia 2020 r. Wnioskodawca złożył do organu "ponaglenie". W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazano, jakie czynności musiał podjąć organ wobec złożenia wniosku, w myśl art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej. Odnosząc się do zarzutu bezczynności wskazano m.in.: - do organu wpłynęła znaczna ilość spraw (na dzień sporządzenia odpowiedzi na skargę – około 4 900) skierowanych na podstawie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej; Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w wyroku z 27 października 2016 r. (sygn. akt I SAB/Wa 1262/16, opubl. LEX nr 2158457, dostępny na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query - w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zwanej dalej "CBOSA") wskazał: "Okoliczności, jak znaczna ilość spraw, jakie przed wniesieniem odwołania wpłynęły do organu i ograniczony zasób kadrowy komórki merytorycznej urzędu obsługującego organ odpowiedzialnej za ich załatwienie, nie uwalniają od zarzutu bezczynności. Sposób organizacji pracy i wykorzystania kadr nie są bowiem okolicznościami zwalniającymi organ od obowiązku respektowania terminów określonych przepisami procedury administracyjnej. Niemniej są one czynnikami obiektywnie weryfikowalnymi, które powinny być uwzględniane przy ocenie charakteru zaistniałej bezczynności"; Sąd ten podniósł też: "Dokonując oceny charakteru zaistniałej zwłoki w załatwieniu sprawy stwierdzić trzeba, że nie była ona efektem rażącego naruszenia zasad ogólnych postępowania administracyjnego. Z takim bowiem charakterem bezczynności mamy do czynienia wówczas, gdy w zwłoce organów czynnikiem determinującym jej powstanie jest swoista "zła wola" organu, a więc celowe i intencjonalne działanie ukierunkowane na odsunięcie w czasie załatwienia sprawy, mimo braku obiektywnie weryfikowalnych przeszkód uniemożliwiających zakończenie postępowania", - organ informował Wnioskodawcę, że rozpatrzenie jego wniosku nie nastąpi w terminie przewidzianym w art. 35 § 3 K.p.a. - pisma z [...] stycznia, [...] czerwca i [...] listopada 2019 r. oraz z [...] stycznia 2020 r.; bezpośredni wpływ na to miała znaczna ilość spraw do rozpatrzenia przez organ odwoławczy, - niezależnie od tego 15 maja 2020 r, ogłoszono ustawę z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. poz. 875); weszła ona w życie 16 maja 2020 r.; zgodnie z art. 46 pkt 20 tej ustawy nastąpiło uchylenie art. 15zzr i art. 15zzs ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374, ze zm.); z mocy prawa wstrzymywały one bieg terminów procesowych, sądowych i materialnych terminów administracyjnych; jednocześnie - w art. 68 wskazanej ustawy z dnia 14 maja 2020 r. - zawarto regulacje określające rozpoczęcie biegu wyżej wymienionych terminów; wskazano, że terminy, których bieg nie rozpoczął się lub uległ zawieszeniu, odpowiednio rozpoczynają bieg lub biegną dalej po upływie 7 dni od dnia wejścia w życie tej ustawy. Wedle ustaleń Sądu, w zainicjowanej wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawie nie wydano orzeczenie (tak notatka k. 30). Sąd rozpoznał skargę w trybie uproszczonym, wobec treści art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.). Sąd zważył, co następuje: Bezczynność organu administracji publicznej, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ma miejsce, gdy w prawnie ustalonym terminie nie podejmuje on czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie kończy go wydaniem w terminie stosownego aktu, lub nie podjął wymaganej czynności. Dla skuteczności skargi nie ma znaczenia, z jakich powodów nie podjęto określonego akta lub nie wykonano czynność, a w szczególności czy jest to następstwem zawinionej lub niezawinionej opieszałości organu w ich podjęciu lub dokonaniu (tak: T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, str. 86). Wobec wprowadzonej przez prawodawcę do "K.p.a." regulacji art. 37 ust. 1 w nowym brzmieniu, stan bezczynności dotyczy sytuacji, gdy organ przekracza terminy, określone w art. 35 bądź inne - wskazane przezeń, w myśl art. 36 Kodeksu (tak art. 37 ust. 1 pkt 1). O ile natomiast organ mieści się w tych terminach ewentualna zwłoka w załatwieniu sprawy może być oceniana jedynie w ramach zarzutu przewlekłości postępowania (art. 37 ust. 1 pkt 2). W realiach rozpatrywanej sprawy organ wskazał końcowy termin jej załatwienia na [...] maja 2020 r. W dniu wnoszenia skargi (19 czerwca 2020 r.) nie wydano zaś jeszcze orzeczenia. Organ więc – w myśl reguł art. 37 ust. 1 K.p.a. - pozostawał w bezczynności. Taki jest też w istocie zarzut skargi, choć użyto tam określenia "przewlekłość postępowania". Skarga na bezczynność może być wniesiona po upływie przewidzianego do załatwienia sprawy terminu, po wyczerpaniu środków zaskarżenia – ponaglenie w myśl art. 37 § 1 K.p.a. W rozpoznawanym przypadku uczyniono temu zadość – ponaglenie z [...]stycznia 2020 r. Przepisy nie zakreślą wymaganego minimalnego bądź maksymalnego okresu pomiędzy wykorzystaniem środków, wskazanych w art. 37 § 1 K.p.a., w zw. z art. 52 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a wniesieniem skargi. Stosownie do art. 35 § 3 K.p.a., załatwienie sprawy, wymagającej postępowania wyjaśniającego, powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Jednak w postępowaniu odwoławczym termin ten to wyłącznie miesiąc. W danym przypadku zastosowanie znajdują reguły dotyczące rozpatrywania odwołań (tak art. 127 § 3 in fine K.p.a.). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w określonym w art. 35 K.p.a. terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin jej załatwienia (art. 36 K.p.a.). Samo sprostanie tej powinności nie wyłącza możliwości uznania, że organ pozostaje w zwłoce, lecz w trybie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania. W rozpoznawanej sprawie - wobec rozpoznania pierwotnego wniosku strony z [...] sierpnia 2017 r., przez wydanie decyzji z [...] grudnia 2018 r. - przedmiotem rozważań Sądu mogą być wyłącznie ewentualne nieprawidłowości w procedowaniu organu od dnia złożenia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. Nie można bowiem skutecznie kwestionować bezczynności organu po dokonaniu już przez niego czynności (tu wydania decyzji) - tak samo uchwała Naczelnego Sadu Administracyjnego z 22 czerwca 2020 r. (sygn. akt II OPS 5/19 – dostępna w CBOSA). Oceną objęty jest więc okres od 21 grudnia 2018 r. do wniesienia skargi. Trafnie w skardze i odpowiedzi na nią opisano istotne elementy przebiegu sprawy. Znajdują one zresztą potwierdzenie w przedłożonych Sądowi aktach. Wobec uprzedniego zreferowania, ponowne ich przytaczanie nie byłoby zasadne. Organ administracji zasadnie wprawdzie wywodził, że materia rozpoznania wniosku, złożonego w myśl art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, wymaga dokonania kolejno szeregu ustaleń. Nie było to generalnie w skardze kwestionowane. Jednocześnie jednak organ nie podjął nawet próby obrony przed sformułowanym w skardze zarzutem bezczynności. Ocenie podlega w danym przypadku postępowanie, które ma charakter odpowiadający w procedurze dwuinstancyjnej - odwoławczemu. Nie jest więc konieczne zbieranie dowodów na wszelkie istotne w sprawy okoliczności, lecz jedynie przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, zmierzającego ku rozstrzygnięciu wątpliwości - na gruncie konkretnych zarzutów, sformułowanych w środkach odwoławczych (tu - wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy). Tymczasem - co wynika z akt sprawy - poza określeniem kolejnych terminów załatwienia wniosku (ostatnie pismo z [...] stycznia 2020 r.), od czasu wniesienia przez Wnioskodawcę środków odwoławczych nie podejmowano żadnych czynności, także wobec złożenia przezeń - w październiku 2019 roku - pisma zawierającego przywołanie nowych, istotnych zdaniem strony w sprawie okoliczności - procedura ponownego ustalenia emerytury, wobec informacji IPN. Dopiero w następstwie wniesionego przez Wnioskodawcę w styczniu 2020 roku ponaglenia, podjęto określone czynności, kierując pismo do IPN (z [...] litego 2020 r.). Z kolei - wobec ujawnienia nowych okoliczności - nie można tego traktować - wbrew zarzutom skargi - jako działanie pozorne. Nie sposób jednak pominąć, że podjęto je dopiero po znacznym okresie bezczynności. Nie do podważenia jest wprawdzie argumentacja organu, że samo wnikliwe wyjaśnienie sprawy jest niezbędne dla merytorycznego jej załatwienia. Jednakże brak uzasadnienia - w kontekście samej specyfiki danych spraw - dla podejmowania czynności z tak znaczną zwłoką. Środki odwoławcze Wnioskodawca wniósł w grudniu 2018 roku, zaś dodatkowe okoliczności przywołał w październiku roku następnego. Natomiast pierwsze faktycznie czynności w sprawie organ zainicjował w lutym roku bieżącego. Sprawy w postępowaniu odwoławczym należy przy tym załatwiać w terminie miesiąca, zaś datę załatwienia danej organ zakreślił ostatecznie na [...] maja 2020 r.. Był to zresztą kolejny termin i nie został także zachowany. Zasadny jest więc zarzut bezczynności. Wobec upływu przewidzianego przepisem terminu załatwienia sprawy (jak wskazano – miesiąc w postępowaniu odwoławczym) uzasadnione było zobowiązanie organu przez Sąd do załatwienia sprawy w czasie 30 dni. W realiach niniejszej sprawy doszło też do oczywistego - a więc rażącego - naruszenia prawa w kontekście bezczynności w sprawie. Organ podjął wprawdzie w końcu działania generalnie ukierunkowane na załatwienie wniosku o ponowne rozpatrznie sprawy. Z kolei - wobec wejścia w życie regulacji, z krótkim okresem vacatio legis, skutkującej potrzebą rozstrzygnięcia wielu spraw o charakterze indywidualnym, wpływających do organu w stosunkowo krótkim czasie - technicznie i organizacyjnie niewykonalne może być zachowanie terminów, mających charakter uniwersalny a zamieszczonych w K.p.a. (konieczność reorganizacji, przesunięć kadrowych, zatrudnienia pracowników - co jest poprzedzone konkursem itd.). Wobec wskazywanego przez organ uprzedniego wpływu znacznej ilości podań - zrozumiałe jest opóźnienie przy załatwieniu kolejnych, wnoszonych spraw, jak i wniosków o ponowne rozpatrzenie. Zadaniem organu było jednak w takim przypadku zorganizowanie pracy tak, aby w rozsądnym czasie likwidować zaległości, zaś sprawy były załatwione w możliwie najkrótszym terminie w kolejności wpływu, bądź wedle innych, jasno sprecyzowanych i racjonalnie uzasadnionych reguł - np. w sprawach dotyczących świadczeń emerytalnych z uwzględnieniem wieku uprawnionych do świadczeń, z pierwszeństwem osób najstarszych. Gdy obiektywnie nie jest możliwe zachowanie terminów, strona powinna być informowana o regułach, co do kolejności załatwiania spraw oraz o realnej dacie rozpatrzenia jej dotyczącej. W rozpatrywanej sprawie w sposób oczywisty nie uczyniono temu zadość Wniosek o ponowne rozpatrzenie wpłynął do organu w grudniu 2018 roku. Jego zadaniem było prowadzenie sprawy tak, aby strona mogła realnie oczekiwać jej załatwienia w ramach przyjętej kolejności. Nie służyło temu kierowanie kolejnych pism, informujących o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy, przy czym na dzień wniesienia skargi (datowana 19 czerwca 2020 r.) upłynął kolejny wskazany przez organ termin ([...] maja 2020 r.). Jak wynika z przedłożonych Sądowi akt, Wnioskodawcy nie wskazano nawet kolejnego terminu załatwienia jego sprawy. Jeżeli - wobec obiektywnych ograniczeń technicznych czy organizacyjnych – nie mogą być dochowane terminy zakreślone w K.p.a., obowiązkiem organu jest takie komunikowanie się ze stroną, aby mogła mieć ona pewność, że - pomimo przekroczenia terminów - sprawa jej zostanie ostatecznie załatwiona w rozsądnym czasie. Zwłaszcza, gdy dotyczy ona sfery stosunkowo wrażliwej z perspektywy życia codziennego - świadczeń emerytalnych. Niedochowanie wskazywanych terminów załatwienia sprawy, przy równoczesnym braku podejmowania przez organ jakichkolwiek czynności wyjaśniających, mogło rodzić u Wnioskodawcy uzasadnione wątpliwości, czy jego sprawa w ogóle zmierza ku zakończeniu, czemu zresztą dano wyraz w skardze. Nie może być to akceptowane w państwie prawnym. Znaczne ogólne przekroczenie terminu załatwienia danej sprawy (wszczęta wnioskiem z grudnia 2018 roku), w powiązaniu z brakiem rzetelnej informacji dla Wnioskodawcy, kiedy zostanie ona ostatecznie załatwiona - a także przy uwzględnieniu, że do dnia wyrokowania przez Sąd, nadal jej nie rozstrzygnięto pomimo upływu ponad półtora roku - uzasadnia ocenę, że bezczynność organu miała charakter rażący. Sąd zasądził także z urzędu kwotę pieniężną tytułem zadośćuczynienia za oczekiwanie na wydanie orzeczenia. Przyjęto, że jest ona należna za okres nie podejmowania przez organ czynność zmierzających do załatwienia sprawy – od wniesienia o ponowne jej rozpatrzenie do wystąpienia do IPN (podjęcia dalszych czynności) - od stycznia 2019 do stycznia 2020 roku włącznie (13 miesięcy). Kwota adekwatna jest 50 zł za każdy miesiąc. Sąd miał przy tym na względzie, że w późniejszym czasie doszło do ograniczeń w funkcjonowaniu administracji i wstrzymania biegu terminów, wynikającego ze stanu zagrożenia pandemią i jej występowania, co zwalnia organ z zarzutu bezczynności. Z kolei poza oceną Sądu pozostaje okres po dniu wniesienia skargi, gdyż działań organu w danym zakresie nie odzwierciedlają przedłożone akta administracyjne. Zasądzenie kwoty pieniężnej jest zasadne wobec znacznego okresu oczekiwania na rozstrzygnięcie, nawet gdyby zwłoka organu nie była zawiniona. Przyznana suma pieniężna stanowi zadośćuczynienie za stan niepewności, w jakiej pozostawał Wnioskodawca w następstwie znacznego przekroczenia ogólnych terminów załatwienia sprawy, zakreślonych w K.p.a. Przeszkodą dla jej zasądzenia nie może być przy tym brak wykazanie konkretnych szkód, jakie poniósł Wnioskodawca w następstwie zwłoki przy załatwieniu jego sprawy. Szerszą argumentacje w danym zakresie sformułowano w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 31 lipca 2019 r. o sygn. akt II SAB/Wa 468/19. Sąd w tym składzie uważa je za trafne. Wobec dostępności tegoż dokumentu w sieci teleinformatycznej (w CBOSA) powtarzanie sformułowanej tam argumentacji byłoby bezzasadne. Z powyższych względów, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 oraz § 1a i 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w pkt 1-3 sentencji wyroku. ----------------------- 9