II SAB/Wa 372/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Lipiński (spr.), Sędziowie WSA Stanisław Marek Pietras, Andrzej Góraj, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 7 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi M. S. i J. S. na bezczynność Orange Polska S. A. z siedzibą w W. w przedmiocie dostępu do informacji publicznej 1. zobowiązuje Orange Polska S. A. z siedzibą w W. do rozpatrzenia wniosku skarżących M. S. i J. S. z dnia [...] stycznia 2014 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Orange Polska S. A. z siedzibą w W. na rzecz skarżących M.S. i J.S. kwotę 614 (słownie: sześćset czternaście) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. M. S. i J. S. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność O. S.A. z siedzibą w W. w rozpatrzeniu wniosku skarżących z dnia [...] stycznia 2014 r. o udostępnienie informacji publicznej. W konkluzji skargi zażądali stwierdzenie bezczynności wyżej wskazanej Spółki oraz zobowiązanie jej do udzielenia informacji w żądanym zakresie i w żądanej formie oraz o zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania według norm przepisanych (w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz zwrotu opłaty od pełnomocnictwa). W uzasadnieniu skargi M. S. i J. S. wskazali, iż wezwaniem zawartym w piśmie z dnia [...] stycznia 2014 r. (główna osnowa tego pisma dotyczyła ewentualnej ugody w sprawie posadowienia urządzeń telekomunikacyjnych), wskazując na ustawę o dostępie do informacji publicznej, wystąpili do [...] - obecnie O. Spółka Akcyjna o udostępnienie (w przypadku ich istnienia) kserokopii decyzji stanowiących podstawę budowy, posadowienia i przebudowy linii telekomunikacyjnych na wskazanej we wniosku nieruchomości stanowiącej własność skarżących. W związku z brakiem odpowiedzi, wezwanie to powtórzyli pismem z dnia [...] marca 2014 r. - żądając przesłania decyzji administracyjnych i innych stosownych dokumentów dotyczących budowy, posadowienia, przebudowy i eksploatacji urządzeń telekomunikacyjnych stanowiących własność O. S.A. w tym protokołów z odbioru budowy linii przesyłowych oraz plany z mapkami, dotyczących określonej nieruchomości stanowiącej własność skarżących. W obu tych pismach skarżący wnosili o udostępnienia żądanych informacji w formie kserokopii dokumentów, zobowiązując się jednocześnie do pokrycia kosztów wykonania kserokopii i ich przesłania skarżącym. Skarżący wskazali, iż O. S.A. pismem z dnia [...] marca 2014 r., doręczonym pełnomocnikowi wnioskodawców dnia [...] marca 2014 r., uznała ich żądanie za nieuzasadnione. A następnie pismem z dnia [...] maja 2014 r. wskazała, iż Spółka nie mieści się w kategorii organów podlegających ustawie o dostępie do informacji publicznej. Zdaniem skarżących, O. S.A. jest następca prawnym [...] i wykonuje zadania publiczne, a zatem zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2015 r. poz. 2058) jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej w tym zakresie. Pojęcie "zadanie publiczne" użyte w art. 4 ustawy, zamiast pojęcia "zadanie władzy publicznej" użytego w art. 61 Konstytucji RP, ignoruje element podmiotowy i oznacza, że zadania publiczne mogą być wykonywane przez różne podmioty niebędące organami władzy i bez konieczności przekazywania tych zadań. Tak rozumiane "zadanie publiczne" cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu, a także sprzyjanie osiągnięciu celów określonych w Konstytucji lub ustawie. Wykonywanie zadań publicznych zawsze wiąże się z realizacją podstawowych publicznych praw podmiotowych obywateli (por. wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2010 r., sygn. akt i OSK 851/10). Skarżący odwołani się do definicja zawartej w art. 2 pkt 42 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. - Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. Nr 171, poz. 1800 ze zm.), art. 54 ust. 1 Konstytucji RP, art. 10 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, zmienionej Protokołem nr 11 (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284). Z powyższych przepisów oraz do "Strategii rozwoju społeczeństwa informacyjnego w Polsce do roku 2013"wywiedli, że umiejętność pozyskiwania, gromadzenia i wykorzystywania informacji, dzięki dynamicznemu rozwojowi technologii informacyjnych i komunikacyjnych jest jednym z istotnych czynników stymulujących wzrost gospodarczy. W życiu codziennym obywateli pojawia się z nowy trend transformacji cywilizacyjnej - transformacji w kierunku "społeczeństwa informacyjnego". Traktat lizboński zapewnia ochronę usług świadczonych w ogólnym interesie w Unii Europejskiej. Dodał on do traktatów założycielskich "Protokół w sprawie usług świadczonych w interesie ogólnym" (Protokół nr 26). "Usługi świadczone w interesie ogółu", to usługi podlegające szczególnym obowiązkom z tytułu świadczenia usług publicznych. Klasycznym przykładem takiego obowiązku jest obowiązek świadczenia danej usługi na terytorium całego kraju, w przystępnych cenach, na porównywalnym poziomie jakości, niezależnie od opłacalności poszczególnych operacji. Takie świadczenia przyczyniają się do osiągnięcia celów solidarności i równości i obejmują: a) usługi nierynkowe (tj. obowiązkowa edukacja szkolna, bezpieczeństwo socjalne itp..); b) obowiązki państwa (tj. bezpieczeństwo, wymiar sprawiedliwości itp.); c) usługi świadczone w ogólnym interesie gospodarczym (podstawowe usługi w zakresie dostaw energii elektrycznej, telekomunikacja, usługi pocztowe, transportowe, gospodarka rolno-kanalizacyjna, gospodarowanie odpadami itp.). Pojęcie "usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym" nie zostało szczegółowo określone w prawie unijnym. Zazwyczaj oznacza to komercyjne usługi służące interesowi ogólnemu, na które władze publiczne mogą nakładać szczególne obowiązek z tytułu świadczenia usług publicznych (usługi transportowe, pocztowe, energetyczne i telekomunikacyjne). Państwa członkowskie samodzielnie określają, jakie usługi należą ich zdaniem do usług "świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym". W sferze łączności publicznej ustawodawca polski zrezygnował z utrzymania monopolu państwa. Na tym polu mamy do czynienia z prywatyzacją zadań publicznych, co wiąże się z dopuszczeniem podmiotów niepublicznych do wykonywania zadań publicznych, jakimi są usługi telekomunikacyjne. O. S.A., aczkolwiek jest podmiotem prywatnym - co nie jest sporne między stronami - wykonuje zadania umożliwiające szeroką, publicznie dostępną łączność telefoniczną. Jest jedyną firmą w Polsce, która ma ofertę telekomunikacyjną, dostępną w całym kraju. Działa bowiem na rynku telefonii stacjonarnej, telefonii komórkowej, internetu i transmisji danych. Podkreślić należy, że nie każde przedsiębiorstwo telekomunikacyjne ma tak ważną dla tej dziedziny rolę, jak O. S.A. Wskazać tu trzeba nie tylko na liczbę abonentów telefonii tradycyjnej spółki, ale także, co jest dla współczesnej telekomunikacji najistotniejsze, fakt dysponowania przez tę Spółkę znaczną ilością sieci telekomunikacyjnych, która to sieć służy nie tylko abonentom tej Spółki, ale także stanowi nośniki wykorzystywane przez inne przedsiębiorstwa telekomunikacyjne. Dlatego O. S.A. jawi się jako bardzo istotny podmiot organizujący telekomunikację w Polsce, świadczący tego typu zadania publiczne. Skarżący wskazali na liczne orzeczenia sądów administracyjnych potwierdzające istnienie po stronie O. S.A. obowiązku udostępniania informacji publicznych w powyższym zakresie. W ocenie skarżących, odmawiając dostępu do informacji publicznej w sposób wskazany we wniosku, O. S.A. naruszyła przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej i pozostawała w bezczynności. Powyższa skarga na bezczynność została sporządzona w dniu [...] czerwca 2017 r. i wpłynęła do Spółki w dniu [...] lipca 2017 r. W odpowiedzi na skargę O. S.A. wniosła o: - jej oddalenie, albowiem nie jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznych z ustawy o dostępie do informacji publicznej; ewentualnie o: - jej odrzucenie, z uwagi na brak właściwości sądu administracyjnego do rozpatrzenia tej sprawy. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę, Spółka wskazała, iż nie jest zobowiązana do przekazywania skarg albowiem nie jest organem i nie podpada pod działanie art. 4 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Z tych przyczyn przekazanie skargi należy traktować jako działania wymuszone obawą o konsekwencje z art. 55 w związku z art. 154 § 6 ustawy – Prawo o postepowaniu przed sadami administracyjnymi. O. S.A. nie udzielała żadnych odpowiedzi na wnioski skarżących, albowiem nie uważała się i nadal nie uważa się za zobowiązaną do udzielania takich informacji. Nie uznaje się związana jakimkolwiek przepisem nakazującym realizować tego rodzaju wniosków osób, w dodatku mających roszczenia majątkowe wobec Spóki. Byłoby to działania na szkodę O. S.A. Osoby występujące z roszczeniami wobec O. S.A. winny same je wykazać zgodnie z art 6 Kodeksu Cywilnego. W ocenie O. S.A. wnioski o udzielenie informacji publicznej, w sytuacji występowania z roszczeniami w zakresie posadowienia sieci, należy uznać za nadużycia prawa wynikającego z tego roszczenia. O. S.A. jest spółką prawa handlowego, której przedmiot działalności dotyczy prawa prywatnego, nie zaś publicznoprawnego. Skarb Państwa w tej Spółce nie ma pozycji dominującej, w rozumieniu przepisu art. 4 pkt 10 ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów. Zgodnie z tym przepisem, pod pojęciem pozycji dominującej - rozumie się pozycję przedsiębiorcy, która umożliwia mu zapobieganie skutecznej konkurencji na tynku właściwym przez stworzenie mu możliwości działania w znacznym zakresie niezależnie od konkurentów, kontrahentów oraz konsumentów; domniemywa się, że przedsiębiorca ma pozycję dominującą, jeżeli jego udział w rynku właściwym przekracza 40 %. Według powszechnie dostępnych informacji największym akcjonariuszem tej Spółki jest [...] - 49,78%, [...] - 1,77 %, zaś pozostałym akcjonariuszom przypada - 48,45% akcji spółki. Powyższe prowadzi do stwierdzenia, że O. S.A. nie może zostać uznana za podmiot wymieniony w przepisie art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej (porównaj wyrok NSA z dnia 12 marca 2014 r. sygn.. akt I OSK 2131/13). Nadto pismem z dnia [...] września 2017 r. O. S.A. podtrzymała swoją dotychczasową argumentację i dodała, że przedłożyła wnioskowane dokumenty, z tym zastrzeżeniem, że nie dysponuje potwierdzeniami ich odbioru. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w oparciu o wyżej ustalony stan faktyczny, zważył co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 3 § 1 i § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sądy administracyjne sprawują kontrolę między innymi w zakresie orzekania w sprawach skarg na bezczynność. Bezczynność rozumiemy na ogół jako bezczynność organu administracyjnego, która występuje gdy organ ten zobowiązany jest do podjęcia przewidzianej prawem czynności, nie podejmuje jej w terminie określonym przez przepisy prawa. Sądy administracyjne rozpatrują skargi na bezczynność wyłącznie w przypadku postępowań, które mogą zakończyć się wydaniem decyzji administracyjnych, postanowień wydanych w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie, albo kończących postępowanie, a także postanowień rozstrzygających sprawę co do istoty, lub też wydaniem innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu tej ustawy i podlega udostępnieniu na określonych w tej ustawie zasadach (przepisy art. 6 ustawy stanowią tylko przykładowe i nie zamknięte katalogi informacji publicznej). Stosownie do treści art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, do udostępniania informacji publicznych obowiązane są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne (pkt. 5 wyżej wskazanego przepisu). Zatem podmioty nie będące organami administracji, z uwagi na wykonywanie zadań publicznych, mogą być zobowiązane do wykonywania obowiązku udostępniania określonych informacji publicznych na zasadach określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej i z tego powodu podlegać właściwości sądów administracyjnych w sprawach o bezczynność. O. S.A., jako podmiot wykonujący zadania publiczne, jest podmiotem generalnie zobowiązanym do udzielania informacji publicznej, związanej z ta działalnością Spółki, zgodnie z ustawą o dostępie do informacji publicznej, co wynika z treści art. 4 ust. 1 pkt 5 tej ustawy. Trafna jest tu argumentacja skargi odwołani się do definicji zawartej w art. 2 pkt 42 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. - Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. Nr 171, poz. 1800 ze zm.), art. 54 ust. 1 Konstytucji RP, art. 10 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, zmienionej Protokołem nr 11 (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284) oraz do "Strategii rozwoju społeczeństwa informacyjnego w Polsce do roku 2013" a także do Traktatu lizbońskiego (w zakresie ochrony usług świadczonych w ogólnym interesie w Unii Europejskie) i "Protokół w sprawie usług świadczonych w interesie ogólnym" (Protokół 626 dodany do tego traktatu). Wynika z niej, iż "usługi świadczone w interesie ogółu", to usługi podlegające szczególnym obowiązkom z tytułu świadczenia usług publicznych. Klasycznym przykładem takiego obowiązku jest obowiązek świadczenia danej usługi na terytorium całego kraju, w przystępnych cenach, na porównywalnym poziomie jakości, niezależnie od opłacalności poszczególnych operacji. Takie świadczenia przyczyniają się (zgodnie z prawem UE) do osiągnięcia celów solidarności i równości i obejmują: - usługi nierynkowe (tj. obowiązkowa edukacja szkolna, bezpieczeństwo socjalne itp..); - obowiązki państwa (tj. bezpieczeństwo, wymiar sprawiedliwości itp.); - usługi świadczone w ogólnym interesie gospodarczym (podstawowe usługi w zakresie dostaw energii elektrycznej, telekomunikacja, usługi pocztowe, transportowe, gospodarka rolno-kanalizacyjna, gospodarowanie odpadami itp.). Pojęcie "usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym" nie zostało szczegółowo określone w prawie unijnym i zazwyczaj oznacza komercyjne usługi służące interesowi ogólnemu, na które władze publiczne mogą nakładać szczególne obowiązek z tytułu świadczenia usług publicznych. Do takich usług niewątpliwie należą także usługi telekomunikacyjne. Nadto państwa członkowskie UE samodzielnie określają, jakie usługi należą ich zdaniem do usług "świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym". Ustawodawca polski, w sferze łączności publicznej zrezygnował z utrzymania monopolu państwa. W tym zakresie doszło do prywatyzacji zadań publicznych, co wiąże się z dopuszczeniem podmiotów niepublicznych do wykonywania zadań publicznych, jakimi są usługi telekomunikacyjne. Dlatego O. S.A., aczkolwiek jest podmiotem prywatnym, to również wykonuje zadania umożliwiające szeroką, publicznie dostępną łączność telefoniczną – czyli wykonuje zadania publiczne w rozumieniu art. 4 pkt 5) ustawy o dostępie do informacji publicznej. Nadto jest jedyną w Polsce firmą, która ma ofertę telekomunikacyjną, dostępną w całym kraju. Działa na rynku telefonii stacjonarnej, telefonii komórkowej, internetu i transmisji danych. Podkreślić należy, że nie każde przedsiębiorstwo telekomunikacyjne ma tak ważną dla tej dziedziny rolę, jak O. S.A. Wskazać tu trzeba nie tylko na liczbę abonentów telefonii tradycyjnej spółki, ale także, co jest dla współczesnej telekomunikacji najistotniejsze, fakt dysponowania przez tę Spółkę znaczną ilością sieci telekomunikacyjnych (w tym światłowody), która to sieć służy nie tylko abonentom tej Spółki, ale także stanowi nośniki wykorzystywane przez inne przedsiębiorstwa telekomunikacyjne. O. S.A. jest bardzo istotnym podmiotem organizujący telekomunikację w Polsce, świadczącym tego typu zadania publiczne, posiadając pozycje dominującą na rynku polskim, w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Porównaj w zakresie podobnej działalności (energetycznej) w przedmiocie obowiązku udostępniania informacji publicznej wyrok NSA z 18 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 851/10). Dlatego też wskazywany w odpowiedzi na skargę, niewielki udział Skarbu Państwa w Spółce O. S.A. i co za tym idzie odwoływanie się do wyroku NSA z dnia 12 marca 2014 r. sygn. akt I OSK 2131/13, nie ma znaczenia. W brzmieniu art. 4 pkt 5) ustawy o dostępie do informacji publicznej, obowiązek informacyjny spoczywa nie tylko na podmiotach dysponujących majątkiem publicznym, ale także na podmiotach wykonujących zadania publiczne, nie zależnie od udziału majątku Skarbu Państwa w kapitale tych podmiotów. Zatem jako podmiot zobowiązany w zakresie wykonywania swoich zadań publicznych do wykonywania ustawy o dostępie do informacji publicznej, O. S.A. może występować przed sądem administracyjnym jako podmiot, któremu zarzuca się bezczynność w wykonywaniu obowiązków informacyjnych wynikających z wyżej wskazanej ustawy, w rozumieniu 3 § 1 i § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Podkreślenia wymaga tu także, iż zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej nie ma znaczenia interes , dla którego każdy może wystąpić z wnioskiem o udostepnienia informacji publicznej. Również przedmiot wniosku dotyczy informacji publicznej – jest nim bowiem informacja o części sieci telekomunikacyjnej, jakkolwiek budowanej w dawniej. Wniosek z dnia [...] stycznia 2014 r. sprowadza się w istocie o pytanie o prawo do korzystania z jakiejś formy służebności danego terenu i udzielania skarżącym informacji o prawie Spółki (poprzez udostępnienie skarżącym kserokopii wskazanych we wniosku dokumentów) do posadowienia na danej nieruchomości urządzeń służących przesyłowi danych telekomunikacyjnych. Zawarte w dodatkowym piśmie procesowym Spółki oświadczenie jej pełnomocnika - iż "przedłożyła wnioskowane dokumenty, z tym zastrzeżeniem, że nie dysponuje potwierdzeniami ich odbioru" - jest tak enigmatyczne i niekonkretne, iż nie może zostać uznane za wykonanie przez Spółkę obowiązku informacyjnego. Natomiast zasygnalizowana przez pełnomocnika Spółkę, kwestia - czy Spółka powinna posiadać możliwości ochrony przed roszczeniami właścicieli nieruchomości, na których posadowiono urządzenia służące działalności tejże Spółce, zwłaszcza możliwości nie ujawniania dokumentów, jeżeli ma to służyć ochronie jej prawnie usprawiedliwionych interesów - stanowi zagadnienie regulowane w drodze art. 14 ust. 2 w wz. z art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zagadnienie to powinno zatem zostać wyartykułowane w formie decyzji administracyjnej, odmawiającej udostępnienia informacji publicznej (art. 16), charakterystycznej dla omawianej ustawy. Wówczas zagadnienie to może zostać w tym konkretnym stanie faktycznym ocenione sąd administracyjny. Reasumując, wskazać należy, iż O. S.A. powinna rozpatrzyć wniosek skarżących z dnia [...] stycznia 2014 r. (powtórzony w piśmie z dnia [...] marca 2014 r.), zgodnie z treścią ustawy o dostępie do informacji publicznej i we wskazanym terminie – pkt 1 wyroku. W szczególności Spółka powinna rozważyć, między innymi czy żądana informacja stanowi informację prostą, czy informację przetworzoną (art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy) oraz czy udzielenie tej informacji nie narusza usprawiedliwionego interesu Spółki, który powinien być rozumiany szerzej, niż jedynie obawa przed ujawnieniem tytułu prawnego do posadowienia na danej działce elementu linii telekomunikacyjnej. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, nie można uznać, że wskazana wyżej bezczynność O. S.A. miała rażący charakter (pkt 2 wyroku), albowiem na wniosek skarżących z dnia [...] stycznia 2014 r. Spółka udzieliła odpowiedzi i w dalszych pismach konsekwentnie wskazywała na przyczyny odmowy udostępnienia żądanych informacji. Wadliwe rozumienie przez Spółkę pojęcia podmiotu zobowiązanego do udostępniania informacji publicznej, wskazanego w art. 4 ust. 5 ustawy (wadliwej interpretacji prawa), nie może stanowić o rażącym naruszeniu prawa. Z wyżej przytoczonych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 149 § 1 pkt 1) i pkt 2) oraz art. art. 149 § 1a oraz (w zakresie kosztów postępowania) zgodnie z art. 200 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.