II SAB/Wa 378/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska, Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Asesor WSA Joanna Kruszewska-Grońska (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 17 września 2019 r. sprawy ze skargi K. L. na bezczynność Prezydenta ... W. w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] stycznia 2019 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje Prezydenta ... W. do rozpatrzenia wniosku K. L. z dnia [...] stycznia 2019 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Prezydenta ... W. na rzecz K. L. kwotę 100 zł (słownie: sto złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem z [...] stycznia 2019 r. K. L. (dalej: "skarżąca"), podając, że jest aplikantem radcowskim, wystąpiła do Prezydenta W. (dalej: "Prezydent", "organ") o udzielenie informacji publicznej poprzez wskazanie: 1. ile pozwów w latach 2016-2019 (z podziałem na poszczególne lata) wniosło W. w przedmiocie treści księgi wieczystej prowadzonej dla nieruchomości W. z rzeczywistym stanem prawnym poprzez wykreślenie w dziale III wpisu ograniczonego prawa rzeczowego - nieodpłatnej służebności gruntowej; 2. ile wniosków o stwierdzenie nieważności ostatecznych decyzji wniósł Prezydent w latach 2016-2019 (z podziałem na poszczególne lata) w odniesieniu do jego decyzji ustanawiających użytkowanie wieczyste na nieruchomościach W. po rozpatrzeniu wniosków o ustanowienie prawa własności czasowej (art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntowym na obszarze [...]), tj. w związku z nieodpłatnym ustanowieniem służebności gruntowych, do którego doszło w wykonaniu kwestionowanych decyzji; 3. kiedy Prezydent lub jednostka organizacyjna Urzędu W. wniosła zawiadomienie o podejrzeniu popełnienia przestępstwa z art. 231 § 1 kk lub art. 296 § 1 kk przy wydaniu decyzji Prezydenta z [...] lutego 2012 r. nr [...] . Pismem z [...] lutego 2019 r. organ poinformował skarżącą, że wnioskowane przez nią informacje nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U z 2019 r., poz. 1429; dalej: "u.d.i.p."). Prezydent uznał bowiem, że skoro wnioskodawcą jest osoba będąca aplikantem radcowskim pracującym w kancelarii radców prawnych, to żądana informacja będzie służyła wyłącznie indywidualnemu interesowi klienta kancelarii. Organ zaznaczył, iż kancelaria prawna ze swej istoty jest podmiotem świadczącym pomoc prawną na rzecz reprezentowanych przez nią klientów i wszelkie czynności dokonywane są na rzecz oraz w imieniu klientów. Zatem celem wniosku nie było uzyskanie informacji służącej obiektywnie dobru powszechnemu, lecz realizacja lub ochrona indywidualnych interesów klientów kancelarii, w tym prawdopodobnie do dochodzenia roszczeń w postępowaniu sądowym. Pismem z [...] maja 2019 r. skarżąca wywiodła do tutejszego Sądu skargę na bezczynność organu w zakresie rozpoznania jej wniosku z [...] stycznia 2019 r., wnosząc o: 1) zobowiązanie organu do dokonania czynności zmierzających do merytorycznego rozpoznania jej wniosku poprzez zobowiązanie organu do udzielenia informacji publicznej albo do wydania przez organ decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej; 2) stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności; 3) stwierdzenie, że bezczynność organu miała charakter rażący; 4) zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżącej. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że organ błędnie uznał, iż żądana informacja nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Jej zdaniem, doszło do naruszenia m.in. art. 2 ust. 1 u.d.i.p., który stanowi, że każdemu, z zastrzeżeniem art. 5 u.d.i.p., przysługuje prawo dostępu do informacji publicznej. Organ kierował się jedynie profesją i miejscem pracy skarżącej i tylko z uwagi na te okoliczności nie udzielił jej informacji. Skarżąca podkreśliła, że wnioskowana informacja miała charakter statystyczny i odnosiła się do zarządu mieniem publicznym. Dlatego Prezydent błędnie wywiódł w odpowiedzi na wniosek, zakładając z góry cel i interes prawny jakiemu służył wniosek skarżącej. Tym samym organ przekroczył swoje uprawnienia. Obywatel, kierując swój wniosek do podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej, nie musi wykazywać interesu faktycznego czy prawnego w żądaniu uzyskania informacji publicznej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że nie pozostawał w bezczynności. Dokonał bowiem analizy całokształtu okoliczności sprawy, uznając, iż w niniejszym przypadku wnioskowane informacje nie stanowią informacji publicznej, wobec czego - w przewidzianym prawem terminie -poinformował o tym pisemnie skarżącą. Powołując się na stanowisko doktryny i orzecznictwa, zaakcentował, że celem u.d.i.p. nie jest zaspokajanie indywidualnych (prywatnych) potrzeb, w postaci uzyskiwania informacji dotyczących wprawdzie kwestii publicznych, lecz przeznaczonych dla celów handlowych, edukacyjnych, zawodowych czy też na potrzeby toczących się postępowań sądowych. Ustawa ta ma służyć uniwersalnemu dobru powszechnemu związanemu z funkcjonowaniem publicznych instytucji. Wnioski o udostępnienie informacji publicznej składane przez podmioty, których interesów dotyczą, nie są wnioskami o udzielenie informacji publicznej, nie odnoszą się bowiem do "sprawy publicznej". Z żądania udostępnienia informacji publicznej musi wynikać zatem interes obiektywny, a nie subiektywny. Nadto organ podał, iż żądane informacje udostępnił już skarżącej. Otóż po otrzymaniu odpowiedzi organu z [...] lutego 2019 r., wnioskiem z [...] lutego 2019 r. skarżąca wystąpiła z ponownym wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej. Wniosek ten był tożsamy przedmiotowo z jej poprzednim wnioskiem z [...] stycznia 2019 r., przy czym skarżąca nie działała w imieniu kancelarii prawnej, ale w imieniu własnym, tj. jako osoba indywidualna. Po rozpoznaniu kolejnego wniosku skarżącej, Prezydent w dniu [...] kwietnia 2019 r. udostępnił skarżącej żądane informacje zebrane z właściwych biur i dzielnic W.. Jednocześnie, poinformował ją, że w zakresie Biura Prawnego - uwzględniając olbrzymią ilość spraw prowadzonych przez Biuro - uwzględnienie wniosku skarżącej wymagałoby takiego nakładu środków i zaangażowania pracowników, które negatywnie wpływałoby na tok realizacji ustawowych zadań nałożonych na Biuro Prawne. W szczególności konieczna byłaby analiza posiadanego zasobu dokumentów w celu wybrania tylko tych rodzajów spraw, których oczekiwała skarżąca oraz ich zliczenia z zachowaniem podziału na poszczególne lata obejmujące okres 2016 - 2019. W ww. zakresie organ uznał powyższe informacje za informację publiczną przetworzoną. Dlatego wezwał skarżącą do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego w uzyskaniu żądanych informacji w terminie 14 dni od dnia doręczenia wezwania. Dotychczas skarżąca nie odpowiedziała na przedmiotowe wezwanie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy wskazać na szeroki zakres pojęcia "informacja publiczna". Jest nią bowiem każda informacja o sprawach publicznych. Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. i art. 61 Konstytucji RP, informację publiczną stanowi każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie tych kompetencji. Ustawa powyższa nie definiuje pojęcia sprawy publicznej. W związku z tym, dla wyjaśnienia tego pojęcia, należy kierować się treścią art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, w myśl którego obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Na prawo do informacji publicznej, wedle art. 3 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p., składa się również uprawnienie do wglądu do dokumentów urzędowych, których definicja zawarta jest w art. 6 ust. 2 u.d.i.p. Tak więc informacją publiczną jest treść dokumentów i innych materiałów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, które na gruncie tej ustawy zostały zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej, treści wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Stosownie do treści art. 4 ust. 1 u.d.i.p., obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: organy władzy publicznej, organy samorządów gospodarczych i zawodowych, podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego, podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, a także osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. W myśl art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Udostępnienie informacji publicznej jest czynnością materialno-techniczną. Żaden przepis prawa nie nakłada na dysponenta takiej informacji obowiązku nadawania tejże czynności szczególnej formy. Dostęp do informacji publicznej realizowany jest w pierwszej kolejności przez wgląd do dokumentów urzędowych (art. 3 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p.). Oznacza to, że podmiot, zainteresowany uzyskaniem dostępu do informacji publicznej, może je zrealizować, udając się do organu w celu zapoznania się z treścią tych dokumentów lub też może to nastąpić w inny wskazany przez niego sposób, np. poprzez wydanie kserokopii dokumentów. Ostatecznie to bowiem wnioskodawca określa formę, w jakiej organ ma mu udostępnić żądaną informację. Zatem organ administracji publicznej lub inny podmiot, o którym mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., rozpatrując wniosek o udostępnienie informacji publicznej, co do zasady może: 1. udostępnić żądaną informację bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.); 2. powiadomić stronę w ww. terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim informacja zostanie udostępniona, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.); 3. udostępnić informację zgodnie z wnioskiem - po upływie 14 dni od dnia powiadomienia wnioskodawcy o wysokości opłaty, związanej z dodatkowymi kosztami spowodowanymi wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia, które to powiadomienie winno nastąpić w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (art. 15 u.d.i.p.); 4. odmówić udostępnienia żądanej informacji w drodze decyzji (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.); 5. powiadomić pismem wnioskodawcę, że żądana informacja nie ma charakteru publicznego; 6. powiadomić pismem wnioskodawcę, iż nie posiada żądanej informacji. Bezczynność organu na gruncie u.d.i.p. polega na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje, lub też nie podejmuje innej z ww. czynności. Innymi słowy, z bezczynnością organu w zakresie dostępu do informacji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy organ "milczy" wobec wniosku strony o udzielenie takiej informacji. Przez to milczenie należy rozumieć brak aktywności organu w jednej z przedstawionych wyżej form. W niniejszej sprawie okolicznością niesporną było to, że adresat wniosku - Prezydent, jako organ władzy publicznej, gospodarujący mieniem publicznym, był podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.). Sporna kwestia w przedmiotowej sprawie dotyczyła waloru informacji objętej wnioskiem złożonym przez skarżącą jako aplikanta radcowskiego pracującego w kancelarii prawnej. Mając na uwadze treść wniosku skarżącej z [...] lutego 2019 r. należy wskazać, że przedmiotem wniosku były informacje dotyczące zarządu mieniem komunalnym, a mianowicie podejmowanych przez organ czynności prawnych w zakresie zarządu nieruchomościami, których właścicielem jest W. . Zdaniem Sądu, nie budzi wątpliwości charakter informacji publicznej objętym wnioskiem danych. Potwierdził to również ostatecznie sam organ, udzielając częściowo skarżącej w dniu [...] kwietnia 2019 r. wnioskowanych informacji, a w pozostałym zakresie procedując jej wniosek jako dotyczący informacji przetworzonej. U podstaw zakwalifikowania przez Prezydenta wniosku skarżącej jako niedotyczącego informacji publicznej legło ustalenie, że składa go skarżąca będąca aplikantem radcowskim pracującym w kancelarii radców prawnej. Z tego względu organ uznał, iż wniosek ten służyć będzie realizacji indywidualnych interesów klientów kancelarii. Powyższe stanowisko Prezydenta jest nieprawidłowe. Okoliczność, iż z wnioskiem występuje aplikant radcowski nie może stanowić podstawy do odmowy uznania przedmiotu tego wniosku (dotyczącego działań prawnych Prezydenta) za niemający charakteru informacji publicznej, w sytuacji gdy organ w żaden sposób nie wykazał swojej tezy, iż żądane informacje mają zaspokoić indywidualne interesy klientów kancelarii. Jednocześnie wiedza, że skarżąca jest aplikantem radcowskim zatrudnionym w kancelarii prawnej, nie stała na przeszkodzie Prezydentowi w zajęciu przeciwnego stanowiska w odniesieniu do tożsamego w treści wniosku skarżącej z [...] lutego 2019 r. tylko z tego względu, iż skarżąca wystąpiła jako "osoba indywidualna". Pojęcie "każdy" użyte w art. 2 ust. 1 u.d.i.p. obejmuje zarówno osoby fizyczne oraz prawne, a także jednostki organizacyjne niemające osobowości prawnej. Niedopuszczalne jest uzależnianie kwalifikacji wnioskowanej informacji jako informacji publicznej bądź nie od uprawnień czy zawodu wnioskodawcy. Udostępnienie informacji publicznej nie ma jednak charakteru absolutnego i może w istocie podlegać ograniczeniom przewidzianym w art. 5 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p. Wprawdzie od osoby korzystającej z prawa do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego (co trafnie podnosi skarżąca), przy czym (na co z kolei prawidłowo zwraca uwagę organ) konkretne żądanie udzielenia informacji musi podlegać wstępnej ocenie pod kątem tego, czy mamy do czynienia z informacją o sprawach publicznych ważnych i interesujących dla ogółu. Zatem podmiot wnioskujący o udzielenie informacji publicznej powinien mieć obiektywny, a nie subiektywny interes w jej uzyskaniu. W rozpoznawanej sprawie organ nie poczynił żadnych tego rodzaju ustaleń (zaniechał wezwania skarżącej celem ustalenia obiektywnego bądź subiektywnego interesu w uzyskaniu informacji), bezpodstawnie przyjmując, że skarżąca jako aplikant radcowski zatrudniony w kancelarii prawnej wykorzysta je na potrzeby klientów kancelarii. Reasumując należało stwierdzić, że skarżąca nie otrzymała informacji publicznej w zakresie i formie wskazanej we wniosku z [...] stycznia 2019 r. W sprawie tej nie doszło też do wydania decyzji o odmowie udostępnienia żądanej informacji. Podmiot zobowiązany – Prezydent niewątpliwie pozostaje więc w stanie bezczynności w zakresie załatwienia żądania skarżącej. Dlatego należało zobowiązać organ do załatwienia wniosku skarżącej w terminie 14 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, o czym orzeczono w punkcie I sentencji wyroku na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."). Oceniając charakter zaistniałej bezczynności organu, należało przede wszystkim wziąć pod uwagę, iż nie była ona następstwem złej woli, lecz wynikała z nieprawidłowej wykładni pojęcia informacji publicznej dokonanej przez podmiot zobowiązany, który - co należy podkreślić - w sprawie nie pozostawał bierny, albowiem poinformował skarżącą o przyjętym przez siebie stanowisku niezwłocznie po otrzymaniu wniosku. W sytuacji sporu prawnego, który został rozstrzygnięty dopiero w toku postępowania sądowego nie można zatem uznać, że bezczynność organu nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa, o czym – w oparciu o art. 149 § 1a p.p.s.a. - orzeczono w punkcie II sentencji wyroku. O kosztach postępowania sądowego, obejmujących wpis od skargi w kwocie 100 złotych, orzeczono w punkcie III sentencji wyroku na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 1 p.p.s.a.