II SAB/Wa 379/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędzia WSA Joanna Kube (spr.), Sędzia WSA Sławomir Antoniuk, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 14 października 2025 r. sprawy ze skargi A. C. na bezczynność Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] września 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę. A. C. (dalej: "wnioskodawczyni", "skarżąca") w dniu [...] września 2024 r. skierowała do Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego (dalej: "organ", "minister") na skrzynkę [email protected] wniosek, w trybie informacji publicznej, o udostępnienie elektronicznej kopii Rejestru skarg i wniosków za okres od [...] stycznia 2018 r. do [...] września 2024 r. W odpowiedzi, mailem z dnia [...] października 2024 r., organ - w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902, z późn. zm., dalej: "u.d.i.p.") poinformował, iż prowadzony przez Ministerstwo Centralny Rejestr Skarg i Wniosków nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p., zawiera bowiem informacje o sprawach prywatnych, a nie publicznych. Wnioskodawczyni pismem z dnia [...] marca 2025 r., działając przez profesjonalnego pełnomocnika radcę prawnego, skierowała do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność ministra w zakresie udostępniania informacji publicznej z wniosku z dnia [...] września 2024 r., zarzucając mu naruszenie: 1) przepisów postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 13 ust. 1 u.d.i.p. przez nieudzielenie informacji publicznej pomimo upływu terminu ustawowego, 2) prawa materialnego, tj. art. 6 ust 1 pkt 3 lit. f u.d.i.p. przez jego niezastosowanie. Skarżąca wniosła o stwierdzenie, iż organ dopuścił się bezczynności, orzeczenie o jej charakterze jako rażącego naruszenia prawa, nakazanie organowi rozpoznania jej wniosku i wymierzenie organowi grzywny w wysokości wedle uznania Sądu, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wedle norm przepisanych. Wniosła także o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Argumentując, skarżąca wskazała na art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. f u.d.i.p., zgodnie z którym udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o: zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o prowadzonych rejestrach, ewidencjach i archiwach oraz o sposobach i zasadach udostępniania danych w nich zawartych. Dalej wskazała na art. 227 k.p.a. według, którego przedmiotem skargi może być w szczególności zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw. Z kolei zgodnie z art. 241 k.p.a., przedmiotem wniosku mogą być w szczególności sprawy ulepszenia organizacji, wzmocnienia praworządności, usprawnienia pracy i zapobiegania nadużyciom, ochrony własności, lepszego zaspokajania potrzeb ludności. W kontekście powyższych przepisów nie zgodziła się z organem, że treść stosownego rejestru nie stanowi informacji publicznej. Zwróciła uwagę, iż w ostatnich tygodniach kwestia skarg składanych do organu, w szczególności przez doświadczających mobbingu pracowników Biblioteki Narodowej oraz wieloletniego braku reakcji na nieprawidłowości w tej instytucji, stała się przedmiotem zainteresowania mediów, na dowód czego przedstawiła wydruk artykułu prasowego. Stwierdziła, że gdyby zatem organ w terminie i zgodnie z prawem udostępnił jej wnioskowane informacje, to temat ten o wiele szybciej mógłby znaleźć się w debacie publicznej, a co za tym idzie można by było wcześniej podjąć środki naprawcze wobec Biblioteki Narodowej. Bezczynność organu należy zatem uznać za rażące naruszenie prawa, a w rezultacie wymierzyć organowi grzywnę. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, stwierdzając, iż żądana informacja nie stanowi informacji publicznej, z uwagi na fakt, iż Rejestr zawiera bezpośrednie odzwierciedlenie skarg i wniosków, które są pismami prywatnymi, w tym zawierającymi dane osobowe i treść dotyczącą stanów faktycznych, które nie podlegają udostępnieniu na podstawie art. 1 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p. Wprawdzie u.d.i.p. art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. f u.d.i.p. wymienia, jako rodzaj informacji publicznej, konieczność udostępniania zasad funkcjonowania podmiotów, w tym o prowadzonych rejestrach, ewidencjach i archiwach oraz o sposobach i zasadach udostępniania danych w nich zawartych, niemniej nie każdy rejestr prowadzony przez organy administracji publicznej jest "rejestrem publicznym". Przymiotu takiego nie ma Rejestr skarg i wniosków, który nie jest rejestrem o charakterze publicznym, bowiem nie spełnia przesłanek z ustawy z dnia 17 lutego 2025 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (Dz. U. z 2024 r. poz. 1547), tj. przede wszystkim nie ma przymiotu jawności, a jego przyjęcie, utrwalenie i następnie ujawnienie określonych w nim informacji nie następuje co do zasady w drodze decyzji. Organy administracji publicznej mają jedynie obowiązek rejestracji i przechowywania skarg i wniosków wraz ze złożonymi dokumentami w sposób ułatwiający kontrolę przebiegu i terminów ich załatwiania - co wynika z art. 254 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r. poz. 572, z późn. zm.), niemniej, jak to wskazane zostało w odpowiedzi na wniosek skarżącej, Centralny Rejestr Skarg i Wniosków jest jedynie elektronicznym narzędziem wykorzystywanym w jednostce do koordynowania i monitorowania procesu rozpatrywania skarg, wniosków i petycji składanych do Ministerstwa Kultury i Dziedzictwa Narodowego. Stosownie bowiem do § 4 ust. 1 oraz § 5 ust. 6 zarządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 30 grudnia 2016 r. w sprawie postępowania ze skargami, wnioskami i petycjami w Ministerstwie Kultury i Dziedzictwa Narodowego (Dz. Urz. MKiDN z 2016 r., poz. 81), wpisu do Rejestru zobowiązane są dokonywać komórki organizacyjne udzielające odpowiedzi na skargi, wnioski i petycje. Dostęp do Rejestru mają pracownicy jedynie w zakresie zarejestrowanych przez siebie dokumentów. Ponadto, w Rejestrze znajdują się dane osobowe obywateli kierujących swoje skargi, wnioski i petycje do Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego wraz z tematyką spraw, jaką przedstawiają w swojej korespondencji. Większość spraw znajdujących się w Rejestrze przekazywana jest przez osoby prywatne i dotyczy spraw prywatnych - i nie zawiera stanowiska, wystąpień, wniosków czy opinii organu w sprawie. Również skargi i wnioski nie mieszczą się w pojęciu "danych publicznych" i nie są dokumentem urzędowym, a sam Rejestr odzwierciedla jedynie dane skarżących/wnioskodawców/petentów, datę wpływu oraz przedmiot ich podania. Organ wskazując na powyższe stwierdził, że działał w granicach i na podstawie prawa, przyjmując, że wnioskowany Rejestr nie zawiera danych publicznych. Odpowiedź na wniosek z dnia [...] września 2024 r. została skarżącej udzielona niezwłocznie, w dniu [...] października 2024 r., w takiej samej formie w jakiej wpłynął wniosek - drogą elektroniczną w postaci wiadomości e-mail - zatem organowi nie można przypisać bezczynności i braku działania w sprawie. Organ zaznaczył także, że gdyby Sąd nie podzielił argumentacji co do meritum, to w świetle orzecznictwa sądowo-administracyjnego - "rażące naruszenie prawa" rozumiane jest jako takie naruszenie, które jest nie do pogodzenia z porządkiem prawnym, jest oczywiste i "rzuca się w oczy". Nie każde, nawet oczywiste, naruszenie prawa może być uznane za rażące. Przy kwalifikowaniu naruszenia prawa do kategorii naruszenia rażącego chodzi bowiem nie o sam fakt zachowania się organu niezgodnie z normą prawną, lecz o skutki, których dotkliwości dla strony niczym nie można usprawiedliwiać. Skarżąca nie poniosła żadnych skutków działania organu, odpowiedź została wnioskującej udzielona w terminie. Tym samym nie można się zgodzić, że organ dopuścił się w sprawie rażącego naruszenia prawa, uzasadniającego nadto wymierzenie grzywny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Z uwagi na to, że przedmiotem złożonej skargi jest bezczynność, Sąd rozpoznał skargę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 z późn. zm. dalej: "p.p.s.a."). Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a., a więc wówczas, gdy organ pomimo ciążącego na nim obowiązku nie wydaje decyzji administracyjnej, postanowienia albo też uchyla się od podjęcia innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Organ administracji pozostaje w bezczynności w przypadku niezałatwienia sprawy w ustawowym terminie określonym bądź w przepisach ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 572 z późn. zm.), bądź w przepisach szczególnych, m.in. w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r., poz. 902, dalej: "u.d.i.p."), bądź w przypadku niepodjęcia innych działań wynikających z przepisów procesowych, mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji (por. wyrok NSA z dnia 20 lipca 1999 r., sygn. akt I SAB 60/99, OPS 2000, Nr 6, poz. 87). Dla stwierdzenia przez sąd administracyjny bezczynności konieczne jest łączne spełnienie dwóch przesłanek: istnienia ustawowego obowiązku podjęcia określonego działania oraz braku jego podjęcia w terminach określonych przepisami postępowania. W konsekwencji zakres sądowej kontroli skargi na bezczynność sprowadza się do ustalenia, czy organ był zobowiązany do wydania aktu lub podjęcia czynności oraz czy w zakreślonym przepisami procesowymi terminie, dokonał powyższych działań. Stosownie do przepisu art. 13 ust. 1 ustawy u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.). Bez wątpienia prowadzony przez Ministerstwo Centralny Rejestr Skarg i Wniosków nie dotyczy zasad funkcjonowania władz publicznych oraz innych podmiotów wykonujących zadania publicznej przewidzianych w art. 4 ust. 1, w tym o sposobach przyjmowania i załatwiania spraw (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. d u.d.i.p.), o stanie przyjmowanych spraw, kolejności ich załatwiania lub rozstrzygania (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. e u.d.i.p.) ani też o prowadzonych rejestrach, ewidencjach i archiwach oraz o sposobach i zasadach udostępniania danych w nich zawartych (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. f u.d.i.p.). Czym innym jest bowiem informacja o prowadzonych rejestrach, a czym innym są takie rejestry. Organ nie udostępnił skarżącej wnioskowanej informacji, uzasadniając to tym, że prowadzony przez Ministerstwo Centralny Rejestr Skarg i Wniosków nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, zawiera bowiem informacje o sprawach prywatnych, a nie publicznych. Zdaniem Sądu, nieuprawniony jest zarzut skargi dotyczący obrazy art. 13 ust. 1 i art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. f u.d.i.p. poprzez uznanie przez organ, że Centralny Rejestr Skarg i Wniosków nie stanowi informacji publicznej. Rejestr ten prowadzony przez organ ma wewnętrzny i roboczy charakter służący porządkowaniu jego pracy, a zatem nie zawiera on informacji, o której mowa w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. (por. wyrok NSA z dnia 31 marca 2023 r. sygn. akt III OSK 7645/21). Z całą pewnością nie są to informacje o danych publicznych, w tym o treści i postaci dokumentów urzędowych, jako że dokumentem urzędowym w rozumieniu ustawy jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy (art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a w zw. z art. 6 ust. 2 u.d.i.p.; por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 1 grudnia 2020 r., sygn. akt II SAB/Wa 472/20). Od dokumentów urzędowych w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p. odróżnia się dokumenty wewnętrzne służące wprawdzie realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nieprzesądzające o kierunkach działania organu. Dokumenty takie służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk. W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest pogląd, że nie wszystkie dokumenty wewnętrzne stanowią informację publiczną. Część z nich wprawdzie służy realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nie przesądzają one o kierunku działania organu w konkretnej sprawie. Dokumenty, które służą gromadzeniu i wymianie informacji oraz uzgadnianiu stanowisk i poglądów, nie są w żadnej mierze wiążące dla organu i mają jedynie charakter organizacyjny oraz porządkowy, dlatego też nie podlegają udostępnieniu w trybie u.d.i.p. (np. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 666/12, wyrok NSA z dnia 15 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 707/10 i wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2012 r. sygn. akt I OSK 2130/11). Założeniem ustawy o dostępie do informacji publicznej było zapewnienie społecznej kontroli nad działalnością m.in. organów administracji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 4 sierpnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1645/14, LEX nr 1770329). Cel ten winien być każdorazowo uwzględniany przy ocenie, czy dana informacja ma charakter informacji publicznej. Reasumując, organ prawidłowo przyjął, że treść Centralnego Rejestru Skarg i Wniosków nie stanowi informacji publicznej. Wobec udzielenia odpowiedzi w tej kwestii skarżącej pismem z dnia 3 października 2024 r., tj. w terminie przewidzianym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., organ nie pozostawał w bezczynności w zakresie jej wniosku z dnia [...] września 2024 r. Z tych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.