II SAB/Wa 38/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Pisula – Dąbrowska, Sędziowie WSA Andrzej Kołodziej, Jacek Fronczyk (spr.), Protokolant Sekretarz sądowy Maria Zawada, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 kwietnia 2011 r. sprawy ze skargi B. Sp. z o.o. z siedzibą w P. na bezczynność Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości w przedmiocie dostępu do informacji publicznej oddala skargę. Wnioskiem z dnia [...] grudnia 2010 r. B. Sp. z o.o. z siedzibą w P. zwróciła się do Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości o udostępnienie, na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), informacji na temat obowiązujących w Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości procedur ochrony tajemnicy bankowej czynności bankowych beneficjentów i kontrahentów. Spółka zażądała, by informacja została jej przekazana w formie kserokopii, wydruku lub na odpowiednim, powszechnie stosowanym nośniku informacji. W odpowiedzi na wniosek, Polska Agencja Rozwoju Przedsiębiorczości pismem z dnia [...] grudnia 2010 r. poinformowała Spółkę, że zgodnie z art. 104 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Prawo bankowe (t. j.: Dz. U. z 2002 r. Nr 72, poz. 665 ze zm.), obowiązek zachowania tajemnicy bankowej dotyczy banków, osób w nich zatrudnionych oraz osób, za pośrednictwem których bank wykonuje czynności bankowe. Tym samym więc, ustawa – Prawo bankowe nie dotyczy Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 stycznia 2010 r. Spółka B. zarzuciła Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości bezczynność w zakresie realizacji jej wniosku z dnia [...] grudnia 2010 r. o udzielenie informacji publicznej, twierdząc, że nie został on rozpatrzony. Skarżąca wskazała, że formułując swoje żądanie, chodziło jej o uzyskanie informacji w zakresie procedur związanych z ochroną tajemnicy bankowej, zawartej w wyciągach bankowych, które zwyczajowo, związani umowami o dofinansowanie, beneficjenci i kontrahenci udostępniają organowi. Skarżąca wniosła o zobowiązanie PARP do rozpatrzenia jej wniosku oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Udzielając odpowiedzi na skargę, Polska Agencja Rozwoju Przedsiębiorczości wniosła o jej oddalenie, argumentując, że tajemnica bankowa obejmuje wszystkie informacje dotyczące czynności bankowej, uzyskane w czasie negocjacji, w trakcie zawierania i realizacji umowy, na podstawie której bank tę czynność wykonuje. Obowiązek zachowania tajemnicy bankowej dotyczy więc banków, osób w nim zatrudnionych oraz osób, za których pośrednictwem bank wykonuje czynności bankowe (art. 104 ustawy – Prawo bankowe). W sytuacji gdy PARP nie jest objęta regulacją art. 104 ustawy – Prawo bankowe, nie jest również obowiązana do tworzenia i stosowania procedur "ochrony tajemnicy bankowej czynności bankowych". Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie w dniu 7 kwietnia 2011 r. Polska Agencja Rozwoju Przedsiębiorczości podtrzymała swoje stanowisko procesowe, podnosząc, że nie posiada żądanej przez stronę skarżącą informacji w zakresie procedury ochrony tajemnicy bankowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3). Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat funkcjonowania organów władzy publicznej (art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). Używając w art. 2 ust. 1 pojęcia "każdemu", ustawodawca precyzuje zastrzeżone w Konstytucji obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Przy czym owo "każdy" należy rozumieć jako każdy człowiek (osoba fizyczna) lub podmiot prawa prywatnego, którym niewątpliwie jest B. Sp. z o.o. z siedzibą w P. Ustawa ta reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Oczywiście ustawa znajduje zastosowanie jedynie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy. Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W ich świetle informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ustawy. Uwzględniając wszystkie te aspekty, można zatem przyjąć, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informacją publiczną jest treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, a które na podstawie tej ustawy zostały zobowiązane do udostępnienia informacji, które mają walor informacji publicznej. Przymiot informacji publicznej posiadają wszelkiego rodzaju dokumenty urzędowe organu (będące dowodem tego, co w nich urzędowo stwierdzono, zaświadczono bądź podano), wytworzone w ramach realizacji powierzonych mu zadań, a więc dokumenty powstałe w związku z prowadzeniem konkretnych spraw. Art. 4 ust. 1 ustawy stanowi, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: organy władzy publicznej, organy samorządów gospodarczych i zawodowych, podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. W świetle powyższego, nie ulega zatem wątpliwości, że Polska Agencja Rozwoju Przedsiębiorczości jest podmiotem zobowiązanym na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej do udzielenia informacji, mającej walor informacji publicznej, będącej w jej posiadaniu. Trzeba również dodać, że dysponent informacji publicznej jest zobowiązany do jej udostępnienia, gdy informacja publiczna nie została udostępniona i nie funkcjonuje w obiegu publicznym tak, by wnioskodawca mógł zapoznać się z jej treścią, np. poprzez bezpośredni do niej wgląd, bądź sięgając do publikatora. Żądana przez skarżącą Spółkę informacja – biorąc pod uwagę jej zakres tematyczny (przedmiotowy) – zasadniczo mieści się w pojęciu "informacji publicznej" – co zresztą nie jest kwestionowane – i jako taka mogłaby zostać udostępniona, gdyby pozostawała w posiadaniu Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości. Informacja na temat obowiązujących procedur w zakresie załatwiania spraw czy przechowywania określonej kategorii dokumentów, w tym informacja dotycząca zarówno składania dokumentów, ich wewnętrznego obiegu, jak i dostępu do dokumentów (w tym kwestia dostępności dla podmiotów zewnętrznych), w ramach istniejącej w organie struktury organizacyjnej, stanowi informację publiczną. Dotyczy bowiem sfery działalności podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej na gruncie ustawy, zawiera informację o sposobie prowadzenia spraw, etc., tworzy więc, zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, informację o sprawach publicznych, a stosownie do art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. "d", "e" i "f", będąc rodzajem informacji o sposobie załatwiania (prowadzenia) spraw, podlega udostępnieniu w trybie i na zasadach w niej określonych (co wypełnia dyspozycję art. 61 Konstytucji RP). Tak więc informacja dotycząca istniejących w Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości procedur w zakresie sposobu procedowania z dokumentami składanymi przez beneficjentów i kontrahentów PARP, w tym dokumentami bankowymi (wyciągi z rachunków bankowych, umowy z bankami, zaświadczenia wystawione przez banki, itp.), jest informacją publiczną. Tymczasem w niniejszej sprawie Spółka B. domagała się informacji na temat obowiązujących w Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości procedur ochrony tajemnicy bankowej czynności bankowych beneficjentów i kontrahentów. Na tak sformułowany wniosek Spółka uzyskała informację, że zgodnie z art. 104 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Prawo bankowe (t. j.: Dz. U. z 2002 r. Nr 72, poz. 665 ze zm.), obowiązek zachowania tajemnicy bankowej dotyczy banków, osób w nich zatrudnionych oraz osób, za pośrednictwem których bank wykonuje czynności bankowe, a PARP nie należy do kategorii tych podmiotów. Zawarta we wniosku Spółki sugestia, jakoby PARP miała być objęta działaniem tajemnicy bankowej, w efekcie doprowadziła do udzielenia jej informacji pozostającej w zgodzie zarówno ze złożonym wnioskiem, jak i obowiązującym prawem, wszak Polska Agencja Rozwoju Przedsiębiorczości z pewnością nie jest bankiem, w rozumieniu przepisów ustawy – Prawo bankowe. Za prawdziwą i zgodną z prawem należy bowiem uznać przedstawioną Spółce przez PARP odpowiedź na złożony przez nią wniosek z dnia [...] grudnia 2010 r., gdyż niebędąca bankiem, Polska Agencja Rozwoju Przedsiębiorczości nie ma obowiązku tworzenia procedur związanych z ochroną tajemnicy bankowej, co nie oznacza jednak, że w ramach jej struktury organizacyjnej dostęp do dokumentów składanych przez beneficjentów i kontrahentów PARP może być powszechny. W tym zakresie z pewnością istnieją wewnętrzne uregulowania służące odpowiedniemu procedowaniu z dokumentami, w tym także z dokumentami takimi, jak wyciągi z rachunków bankowych, które to procedury służą zabezpieczeniu łączących PARP stosunków prawnych, w przypadku których zasada dyskrecji stanowi ich naturalia negotii. Jeśli skarżąca Spółka chciała uzyskać tego rodzaju informacje, winna określić to w swym wniosku, czego jednak nie uczyniła, gdyż jej żądanie dotyczy expressis verbis "procedur ochrony tajemnicy bankowej czynności bankowych". Podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej jest związany treścią żądania wnioskodawcy. Złożony przez Spółkę wniosek z dnia [...] grudnia 2010 r., przy takim jego sformułowaniu, i udzielona nań odpowiedź przez PARP wykluczają zarzut bezczynności organu, wszak w świetle art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej w sprawie doszło do udzielenia informacji na wniosek. Ponadto, Sąd nie może zobowiązać PARP do udzielenia informacji publicznej, jeżeli żądanie zawarte we wniosku zmierza do uzyskania informacji w zakresie procedur związanych z ochroną tajemnicy bankowej, zawartej w wyciągach bankowych, które zwyczajowo, związani umowami o dofinansowanie, beneficjenci i kontrahenci udostępniają organowi, której to informacji – jak twierdzi PARP – po prostu nie ma, gdyż PARP – co nie ulega wątpliwości – nie podejmuje czynności bankowych, a wobec tego nie jest zobowiązana do tworzenia procedur ochrony tajemnicy bankowej. Kwestią otwartą zatem pozostaje właściwe sformułowanie wniosku o dostęp do informacji publicznej przez pytającego, by Polska Agencja Rozwoju Przedsiębiorczości mogła uczynić mu zadość i w konsekwencji wykazać, w jaki sposób proceduje z dokumentami składanymi przez beneficjentów i kontrahentów PARP, w tym dokumentami bankowymi, które beneficjent lub kontrahent jej przedstawia. Innymi słowy, w jaki sposób PARP zabezpiecza okazywane jej dokumenty bankowe. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł, jak w sentencji wyroku.