II SAB/Wa 382/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Olga Żurawska – Matusiak Sędzia WSA – Sławomir Fularski Sędzia WSA – Stanisław Marek Pietras (spraw.) Protokolant – starszy referent Marcin Borkowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 października 2013 r. sprawy ze skargi Krajowej Izby [...] na bezczynność Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 18 lutego 2013 r. o udzielenie informacji publicznej zobowiązuje Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej do rozpoznania wniosku Krajowej Izby [...] z dnia 18 lutego 2013 r. w części, w której wyłączono jawność poprzez zanonimizowanie, w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami postępowania, 1. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 2. zasądza od Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej na rzecz skarżącej Krajowej Izby [...] kwotę 357 zł (trzysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem z dnia [...] lutego 2013 r. Krajowa Izba [...] zwróciła się do Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej o udostępnienie informacji publicznej w zakresie wszystkich notatek ze spotkań Komitetu Sterującego Porozumieniem zawartym w dniu [...] października 2009 r. pomiędzy [...], a Prezesem Urzędu Komunikacji Elektronicznej, odbytych od dnia [...] czerwca 2012 r. do dnia odpowiedzi na wniosek. Pismem z dnia [...] marca 2013 r. Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej poinformował, że z uwagi na konieczność wyłączenia jawności części informacji na podstawie art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, żądana informacja nic może zostać udostępniona w terminie wskazanym w art. 13 ust. 1 ustawy, a w terminie do dnia [...] kwietnia 2013 r. Kolejnym pismem z dnia [...] kwietnia 2013 r. Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej zawiadomił Izbę o wszczęciu postępowania w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej w zakresie, w jakim odpowiedź zawiera informacje, w odniesieniu do których prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu zgodnie z art. 5 ust. 2 ustawy. Następnie pismem z dnia [...] kwietnia 2013 r. Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej, na podstawie art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, udostępnił protokoły z posiedzeń Komitetu Sterującego, odbytych od dnia [...] czerwca 2012 r. do dnia odpowiedzi na wniosek, przy czym znalazły się w niej fragmenty "zakryte" i stwierdzono, że "Na podstawie art. 1 ust. 2 i art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001 r. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), w udostępnionych pismach wyłączono jawność części informacji w następującym zakresie: 1) danych osobowych, 2) tajemnicę przedsiębiorstwa Wyłączenia jawności dokonano ze względu na prywatność osób fizycznych oraz tajemnicę przedsiębiorstwa". Następnie kolejnym pismem z dnia [...] czerwca 2013 r. Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej poinformował, że nowy termin załatwienia sprawy to dzień [...] lipca 2013 r., powołując się na skomplikowany charakter sprawy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia [...] lipca 2013 r. Krajowa Izba [...] wniosła o stwierdzenie bezczynności Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej w zakresie rozstrzygnięcia wniosku z dnia [...] lutego 2013 r. o udostępnienie wskazanej tam informacji publicznej oraz o stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu – powołując się na opisany powyżej stan faktyczny – podała, że organ nie udostępnił informacji w pełnym zakresie, a także nie wydał decyzji odmownej w zakresie żądania wniosku w terminie określonym w art. 13 ustawy. Dalej podała, że wymieniony przepis przewiduje termin dwutygodniowy, z możliwością jego przedłużenia do dwóch miesięcy, lecz w sytuacjach wyjątkowych, co wymaga też powiadomienia wnioskodawcy. Natomiast organ rozpatruje tę sprawę już około 4 miesiące, powołując się na konieczność wyłączenia jawności części informacji publicznej. Dodała, że "zakryte" fragmenty notatek w piśmie z dnia [...] kwietnia 2013 r. zawierają wiele kluczowych dla funkcjonowania rynku telekomunikacyjnego ustaleń, dokonanych pomiędzy Prezesem Urzędu Komunikacji Elektronicznej, a [...], np. dotyczących anonimizacji i jego wpływu na zatwierdzane przez Prezesa Urzędu Komunikacji Elektroniczne oferty hurtowej lub poprawy jakości informacji przekazywanych operatorom alternatywnym przez [...] w ramach aplikacji [...]. W dalszej części uzasadniła wniosek o stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, powołując się na orzecznictwo i konstatując, że organ nie rozpatrzył wniosku nawet w terminie 2 miesięcy, co uderza w konstytucyjne i ustawowe uprawnienia skarżącej, bowiem po raz kolejny przedłużył termin na [...] lipca 2013 r. W odpowiedzi na skargę Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej wniósł o jej odrzucenie z uwagi na niedopuszczalność, ewentualnie o jej oddalenie. W uzasadnieniu – powołując się na stan faktyczny sprawy i uzasadniając wniosek o odrzucenie skargi - stwierdził, że wnioskodawca nie wezwał organu do usunięcia naruszenia prawa. W dalszej części powołał się na przepisy ustawy oraz na art. 9 ust. 1 ustawy – Prawo telekomunikacyjne, umożliwiające ograniczenie w zakresie udostępnienia informacji oraz na definicję tajemnicy przedsiębiorcy, konstatując, że wniosek skarżącej zawiera takie dane. Dalej podał, że w niniejszej sprawie nie mógł mieć zastosowanie przepis art. 13 ustawy o dostępie do informacji publicznej, bowiem nie ma on zastosowania w przypadku informacji objętej tajemnicą przedsiębiorcy, gdyż tego rodzaju informacja nie podlega udostępnieniu, a rozstrzygnięcie przybiera postać decyzji administracyjnej. Bezczynność zaś ma miejsce wówczas, gdy organ "milczy wobec wniosku", a pismem z dnia [...] kwietnia 2013 r. udostępniono skarżącej zdecydowaną część żądanej przez nią informacji. Zaś co się tyczy wniosku o stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wskazano, iż nie jest tu wystarczającym fakt niezakończenia postępowania w terminie, a jego ekonomiczne lub gospodarcze skutki. Krajowa Izba [...] w piśmie z dnia 1 października 2013 r. podtrzymała swoje zarzuty ze skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1. decyzje administracyjne; 2. postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3. postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4. inne niż określone w pkt. 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a.pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5. akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6. akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt. 5 podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7. akty nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego; 8. bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Z bezczynnością organu mamy zatem do czynienia wówczas, gdy organ, zobowiązany do podjęcia – jak w rozpoznawanej sprawie – czynności, nie podejmuje jej w terminie określonym przez przepisy prawa. Powyższe oznacza więc, że zarzut bezczynności powinien się pojawić wówczas, gdy organ, będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do podjęcia czynności, pozostaje w zwłoce. Skarga na bezczynność bowiem ma na celu spowodowanie wydania przez organ administracji publicznej oczekiwanego aktu. Mówiąc natomiast o dostępie do informacji publicznej i ewentualnej bezczynności w tym zakresie, stwierdzić na samym początku należy, że Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, iż obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, zaś według ust. 2, prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu, przy czym tryb udzielania informacji, o których mowa w ust. 1 i 2, określają ustawy (ust. 3). Konkretyzacją natomiast tego prawa zajmuje się m.in. ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), gdzie w myśl art. 1, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w tym akcie prawnym. Ponadto na podstawie art. 2 ust. 1, każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej, co jednocześnie nie oznacza, że każdy podmiot jest zobligowany do jej udostępniania. Realizacja bowiem tego prawa spoczywa na określonych w ustawie podmiotach. I tak, zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy, obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1) organy władzy publicznej, 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych, 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Zobowiązanymi do udostępnienia informacji publicznej są również organizacje związkowe i pracodawców reprezentatywne, w rozumieniu ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego (Dz. U. Nr 100, poz. 1080 z późn. zm.), oraz partie polityczne (ust. 2). Wobec treści art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy nie budzi zatem wątpliwości fakt, że Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej jest organem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej. Wskazać również należy, że informacją publiczną w rozumieniu ustawy jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Zatem jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Ponadto informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej, związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób dotyczących ich i są nimi zarówno treść dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych, jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań nawet, jeżeli nie pochodzą wprost od nich. Niezależnie od powyższego, aby konkretna informacja posiadała walor informacji publicznej, to musi się odnosić do sfery faktów. Zatem żądanie skarżącej jest niewątpliwie informacją publiczną. W dalszej części stwierdzić należy, że zgodnie z treścią art. 14 ust. 1 ustawy, udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku. Niezależnie od powyższego, w myśl art. 5 ust. 1 ustawy, prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych, a według ust. 2 tegoż przepisu, prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. W rozpoznawanej sprawie bezspornym jest, że organ za pismem z dnia [...] kwietnia 2013 r. przesłał skarżącej protokoły z posiedzeń Komitetu Sterującego, odbytych od dnia [...] czerwca 2012 r. do dnia odpowiedzi na wniosek, przy czym znalazły się w nich fragmenty "zakryte" i stwierdził, że "Na podstawie art. 1 ust. 2 i art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001 r. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), w udostępnionych pismach wyłączono jawność części informacji w następującym zakresie: 1) danych osobowych, 2) tajemnicę przedsiębiorstwa, Wyłączenia jawności dokonano ze względu na prywatność osób fizycznych oraz tajemnicę przedsiębiorstwa". W tym miejscu jednak wskazać należy na treść art. 16 ustawy, w myśl którego odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. Zatem przyznać należy rację organowi, który w odpowiedzi na skargę stwierdza, że w przypadku informacji objętej tajemnicą przedsiębiorcy tego rodzaju informacja nie podlega udostępnieniu, a rozstrzygnięcie przybiera postać decyzji administracyjnej. Rzecz jednak w tym, że w tym względzie nie wydano żadnej decyzji. Zatem, nie wydając jej, organ w rzeczy samej "milczy wobec wniosku" i tym samym pozostaje w bezczynności co do tej części wniosku. Na marginesie dodać należy organowi, że w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej nie ma zastosowania tryb zażaleniowy i wnioskodawca nie musi wzywać organu do usunięcia naruszenia prawa. Niezależnie od powyższego stwierdzić należy, że wskazana bezczynność nie miała miejsca – w ocenie Sądu – z rażącym naruszeniem prawa, bowiem wynikła ona raczej z ewidentnej nieznajomości powyższej problematyki przez organ, co wykazano już wyżej i na co ewidentnie wskazuje treść odpowiedzi na skargę. W tej sytuacji zatem nie sposób dopatrzyć się ze strony organu lekceważenia skarżącej, czy też celowego wprowadzania jej w błąd. Z tego samego powodu Sąd nie orzekł grzywny wobec organu. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 149 ust. 1 w zw. z art. 132, a w sprawie kosztów na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 cytowanej już wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349), należało orzec jak w sentencji wyroku.