II SAB/Wa 382/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Stanisław Marek Pietras (spraw.) Sędzia WSA – Sławomir Antoniuk Sędzia WSA – Maria Werpachowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 5 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi A. A. na przewlekłość Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] kwietnia 2017 r. 1. zobowiązuje Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do rozpatrzenia wniosku A. A. z dnia [...] kwietnia 2017 r. w terminie 30 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. przyznaje od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz skarżącej A. A. sumę pieniężną w kwocie 1000 zł (tysiąc złotych); 4. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz skarżącej A. A. kwotę 480 zł (czterysta osiemdziesiąt złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania. Skarżąca A. A. zwróciła się wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2017 r. do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o wyłączenie stosowania art. 15c ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin, wyłączającej wobec niego stosowanie art. 15c ustawy. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji pismem z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] poinformował skarżącą, że na podstawie art. 36 § 1 k.p.a., rozpatrzenie wniosku powinno nastąpić do dnia 15 września 2017 r. Następnie Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji pismem z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] zwrócił się do Dyrektora Zakładu Emerytalno – Rentowego MSW z zapytaniem, czy skarżąca ma ustalone przez prawo do emerytury, renty lub renty rodzinnej i czy otrzymuje powyższe świadczenia. Ponadto Minister wniósł o wskazanie, jakie okresy pracy i służby i w jakich formacjach stanowią postawę powyższego świadczenia. Pismem z tego samego dnia nr [...], Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji poinformował skarżącą o powyższym. Pismem z dnia [...] czerwca 2017 r. organ uzyskał odpowiedź na pismo z dnia [...] maja 2017 r. nr [...], skierowane do Dyrektora Zakładu Emerytalno – Rentowego MSW. Skarżąca pismem z dnia 26 czerwca 2018 r. wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa, zaś organ pismem z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] odpowiedział skarżącej, że nie zgadza się z jej argumentacją, jakoby dołączone do wniosku dokumenty stanowiły adekwatny materiał do wymagań wymienionej i umożliwiający rozstrzygnięcie decyzji. Pismami z dnia [...] września 2017 r. nr [...], Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji skierował do Komendanta Głównego Policji zapytanie o przedstawienie stanowiska, czy w jego ocenie skarżąca rzetelnie wykonywała zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby, w szczególności z narażeniem zdrowia i życia oraz do Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Nardowi Polskiemu o przekazanie kopii dokumentów dotyczących przebiegu służby skarżącej w okresie od dnia [...] września 1989 r., które pozwolą Ministrowi ocenić spełnienie przez skarżącą przesłanek rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po tej dacie, w szczególności z narażeniem zdrowia i życia oraz informacji o przebiegu służby do dnia [...] lipca 1990 r.. Również pismem z tego samego dnia, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji poinformował skarżącą, że rozpatrzenie jego wniosku powinno nastąpić do dnia 23 lutego 2018 r. Jednakże już wcześniej, bo pismem z dnia [...] kwietnia 2017 r. Instytut Pamięci Narodowej – Komisja Ścigania Zbrodni przeciwko Nardowi Polskiemu poinformowała organ, że skarżąca pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy, a następnie w odpowiedzi na pismo z dnia [...] września 2017 r., za pismem z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] przesłała kopie akt osobowych skarżącej. Następnie Komenda Główna Policji pismem z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...], odpowiedziała organowi na pismo z dnia [...] września 2017 r. Z kolei Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji pismem z dnia [...] czerwca 2018 r. poinformował skarżącą, że została już wydana dokumentacja do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia. Tymczasem w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 maja 2018 r., skarżąca A. A. zarzuciła Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji przewlekłe prowadzenie sprawy w rozpoznaniu jej wniosku z dnia [...] kwietnia 2017 r. i wniosła o: 1. stwierdzenie, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania oraz że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 2. zobowiązanie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do wydania decyzji w terminie 30 dni; 3. przyznanie od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na jej rzecz sumy pieniężnej w kwocie 13.000,00 zł; 4. zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych; 5. rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. W uzasadnieniu – wskazując na opisany powyżej stan faktyczny – podała, że do dnia wniesienia skargi, organ nie wydał decyzji w sprawie, w związku z czym upłynęły terminy przewidziane w art. 35 § 1 – 3 k.p.a., co w konsekwencji doprowadziło do przewlekłego prowadzenia sprawy. Tym bardziej, że skarżąca załączyła do wniosku obszerna dokumentację swoich akt osobowych w ilości 122 dokumentów. W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie o oddalenie, a wskazując na dotychczasowe ustalenia faktyczne, prawne oraz na stanowisko judykatury i przepisy ustawy o zaopatrzeniu o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin podał, że w sprawie nie mamy do czynienia z przewlekłością postępowania i to z rażącym naruszeniem prawa. Tym bardziej, że do organu wpłynęła znaczna ilość spraw w tym przedmiocie. Reasumując, organ nie unikał celowego rozstrzygnięcia w sprawie. Ponadto organ zakwestionował żądanie "zasądzenie" sumy 13.000, 00 zł, tak co do zasady, jak i co do kwoty. Jednocześnie, alternatywnie, wniósł o jej odrzucenie stwierdzając, że sprawy z zakresu art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin, są sprawami z zakresu ubezpieczeń społecznych i w związku z tym właściwe w tych sprawach są sądy powszechne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Innymi słowy, wojewódzki sąd administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku, lecz jedynie kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w tym postępowaniu, z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Natomiast kognicja sądów administracyjnych do rozpoznania skarg na przewlekłość wynika z art. 3 § 2 pkt 4 i 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018, poz. 1302). Stosownie do treści art. 149 § 1a ustawy, sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4a stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W rozpoznawanej sprawie skarga jest dopuszczalna, bowiem przed jej wniesieniem skarżąca wystąpiła z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa w trybie art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 23). Analizując rozpoznawaną sprawę doszedł Sąd do przekonania, że do dnia wniesienia skargi, organ prowadził postępowania w sposób przewlekły, bowiem pojęcie przewlekłego prowadzenia postępowania obejmuje takie działanie organu, które nacechowane jest opieszałością i nieskutecznością. Ma ono miejsce także w sytuacji, gdy organ nie podejmuje działań, mimo że nie istnieją przeszkody do prowadzenia postępowania i rozpatrzenia wniosku strony. Niepodejmowanie przez organ działań prowadzi w konsekwencji do braku możliwości realizacji przez stronę jej praw. Instytucja skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji publicznej, tak jak skarga na bezczynność organu, ma na celu zasadniczo doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Kontrola Sądu zmierza zatem do ustalenia, czy istotnie organ administracji publicznej postępowanie w sprawie prowadzi przewlekle i bezpodstawnie nie kończy go wydaniem rozstrzygnięcia. Wyjaśnić również należy, że celem skargi na przewlekłość organu administracji publicznej jest zwalczanie braku działania (zwłoki) w załatwianiu sprawy administracyjnej. Przy badaniu zasadności skargi na przewlekłość organu administracji nie ma znaczenia z jakich powodów określony akt czy czynność nie została dokonana przez organ, przy czym Sąd bierze pod uwagę stan sprawy istniejący w chwili zamknięcia rozprawy. Jak wynika z akt sprawy, skarżąca wystąpił do organu wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2017 r. o wyłączenie stosowania wobec niej art. 15c i art. 22a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie ww. ustawy. Przepis ten wszedł w życie w dniu 1 stycznia 2017 r. Zauważyć też należy, że decyzje wydawane przez organ na jego podstawie mają charakter decyzji uznaniowych, gdyż określone w nim przesłanki nie są jednoznaczne i pozostawiają organowi swobodę dokonania ich oceny, oczywiście na podstawie ustalonego stanu faktycznego sprawy znajdującego potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym. Z kolei zgodnie z art. 12 k.p.a., organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Zasada szybkości postępowania wyrażona we wskazanym przepisie ściśle związana z regulacjami zawartymi w art. 35 – 38 k.p.a., nie może jednak pozostawać w sprzeczności z obowiązkiem organu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz dokładnego wyjaśnienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywatela. Niekiedy może to się wiązać z koniecznością dłuższego prowadzenia postępowania i wówczas, stosownie do treści art. 36 § 1 k.p.a., organ obowiązany jest zawiadomić o tym strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. W art. 35 k.p.a. określone zostały terminy do załatwienia sprawy przez organ administracji publicznej. Przepis ten zobowiązuje organy administracji publicznej do załatwiania spraw bez zbędnej zwłoki, co stanowi realizację zasady zawartej w art. 12 k.p.a. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od daty wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 k.p.a.). Ponadto w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w ustawowym terminie, organ powinien podać stronom przyczyny zwłoki i wskazać nowy termin załatwienia sprawy, co wynika z art. 36 § 1 k.p.a., zaś ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Podkreślić należy również, że samo informowanie o niezałatwieniu sprawy w terminie nie chroni organu przed zarzutem przewlekłości postępowania, ponieważ działania organu w tym zakresie również podlegają kontroli sądu administracyjnego. W sprawach ze skargi na przewlekłość postępowania administracyjnego sąd administracyjny bada, czy podejmowane przez organ czynności zmierzają do należytego i szybkiego załatwienia sprawy. Natomiast z bezczynnością organu mamy do czynienia wtedy, gdy organ w ogóle nie podejmuje żadnych czynności. Chociaż zgodnie z treścią art. 35 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki, to przedmiotowa sprawa do dnia wniesienia skargi do Sądu i dalej do dnia rozpoznania jej na rozprawie, nie została zakończona poprzez wydanie decyzji. Czynności podejmowane przez organ wskazane w stanie faktycznym uzasadnienia, opisane w skardze i znajdujące odzwierciedlenie w aktach administracyjnych, podejmowane były w kilkumiesięcznych odstępach czasu. Zwłoka jakiej dopuścił się Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w załatwieniu sprawy, nie może budzić żadnych wątpliwości w świetle art. 35 § 1 k.p.a. W sprawie tej nie ma wątpliwości, że od dnia wystąpienia przez organ w dniu [...] maja 2017 r. do Dyrektora Zakładu Emerytalno – Rentowego Ministerstwa Spraw Wewnętrznych, organ pozostawał bierny aż do dnia 1 września 2017 r., a więc przez okres 4 miesięcy, kiedy to wystąpił z pismem do Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu i Komendanta Głównego Policji i to pomimo, że już w dniu [...] czerwca 2017 r. otrzymał odpowiedź od Dyrektora Zakładu Emerytalno – Rentowego MSW. Licząc od tej daty przez okres ponad 7 miesięcy organ nie podjął żadnej czynności w sprawie, bo dopiero w dniu [...] kwietnia 2018 r. otrzymał odpowiedź od Komendanta Głównego Policji. O pozorności działania organu może świadczyć fakt, że już w dniu pismem z dnia [...] kwietnia 2017 r. Instytut Pamięci Narodowej – Komisja Ścigania Zbrodni przeciwko Nardowi Polskiemu poinformował organ, że skarżąca pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy, a mimo to organ kierował ponowne pismo do Instytutu w dniu [...] września 2017 r. Następnie pismem z dnia [...] czerwca 2018 r., a więc przez okres prawie 1,5 miesięcy, bo od dnia otrzymania odpowiedzi Komendanta Głównego Policji, organ nie procedował ze skarżącą, lecz poinformował ją, że została już wydana dokumentacja do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia. Zatem do dnia złożenia skargi upłynęło prawie 11 miesięcy, a wniosek nadal nie został rozpoznany. Oznacza to, że termin przewidziany w art. 35 § 1 k.p.a. nie został zachowany. Nie można zatem przyjąć, że organ działał w sprawie wnikliwie i szybko, czy też bez zbędnej zwłoki monitorował sprawę. W aktach sprawy znajdują się pisma kierowane do skarżącej o przedłużeniu terminów jej załatwienia, jednakże we wskazanych terminach sprawa nie została przez organ załatwiona. Ponadto organ nadal nie poinformował, czy wydał decyzję w sprawie, a jest on zobowiązany do przesłania do Sądu kompletu akt sprawy administracyjne. Należy w tym miejscu podkreślić, że ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym nie zawiera odrębnych od Kodeksu postępowania administracyjnego przepisów dotyczących terminów załatwienia sprawy, jak również nie wyłącza stosowania przepisów k.p.a. Kwestie związane z trudnościami organu wynikającymi z konieczności dokonania kwerendy akt nie zwalniają z zarzutu przewlekłości. Pogląd ten jest zgodny z powszechnie aprobowaną zasadą, że realizacja kompetencji organu administracji publicznej jest jego prawnym obowiązkiem, od którego nie zwalniają go tzw. trudności obiektywne w postaci złożoności sprawy, kumulacji spraw, braku etatów czy też środków pieniężnych. Poza tym strona nie może ponosić negatywnych skutków braku działań leżących po stronie organu, w tym w zakresie dotrzymywania terminów załatwienia sprawy. W świetle powyższego jest bezsporne, że organ pozostawał w przewlekłości w zakresie rozpoznania wniosku skarżącej do dnia wniesienia skargi oraz do rozprawy przed Sądem, a owa przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W ocenie Sądu, zarówno czas trwania postępowania z wniosku skarżącej w przedmiocie wydania decyzji w trybie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym tj. 11 miesięcy do złożenia skargi (a do dnia rozprawy – 17 miesięcy), jak i brak po stronie organu w toku trwania postępowania zintensyfikowanych działań, które wskazywałyby jednoznacznie, że faktycznie zmierzał do jak najszybszego zakończenia postępowania, lecz na przeszkodzie stanęła okoliczność, która usprawiedliwiałaby choćby czasowy brak działania powodują, że konieczne stało się stwierdzenie, iż przewlekłość postępowania miała charakter rażącego naruszenia prawa. Tym bardziej, że organ poinformował skarżącego, iż sprawa powinna być załatwiona do 23 lutego 2018 r., zaś faktycznie decyzji nie wydano do dnia rozpoznania sprawy przed Sądem. Wobec powyższego należało również zobowiązać organ do rozpoznania wniosku skarżącej z dnia [...] kwietnia 2017 r. Należy zauważyć, że w sprawie nie chodzi tylko o samo rażące naruszenie art. 35 § 3 k.p.a., który wyznacza terminy prowadzenia postępowania administracyjnego, czy przepisu art. 12 k.p.a. statuującego zasadę szybkości postępowania, które to uchybienia są oczywiste, ale przede wszystkim o rażące naruszenie art. 8 k.p.a., bowiem – w ocenie Sądu – doszło do rażącego naruszenia zasady pogłębiania zaufania do organu władzy publicznej. Skoro zaś doszło do rażącego naruszenia prawa, to skarżącemu, jak forma rekompensaty, należała się suma pieniężna, której wysokość – zdaniem Sądu – jest adekwatna do okresu przewlekłego prowadzenia sprawy przez organ w zestawieniu z charakterem sprawy. Dodać również należy, że jednym z podstawowych zadań organu administracji publicznej jest rozstrzyganie co do istoty indywidualnych spraw w drodze decyzji administracyjnej. Pogląd wyrażony w odpowiedzi na skargę, że wydanie decyzji administracyjnej w sprawie należącej do właściwości rzeczowej musi być poprzedzone dokładnym zbadaniem jej okoliczności faktycznych i zebraniem kompletnego, wewnętrznie spójnego materiału dowodowego Sąd w pełni podziela, jednakże czasu opóźnienia w niniejszej sprawie nie można usprawiedliwić, bowiem organ przez wiele miesięcy nie kończył postępowania i w efekcie nie wydawał decyzji administracyjnej. Co zaś się tyczy wniosku organu o odrzucenia skargi, to nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem sprawa nie dotyczy ustalenia wysokości świadczenia emerytalno – rentowego. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1) i 3) w zw. z § 1a i § 2 oraz art. 132, a w sprawie kosztów na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 i art. 209 cytowanej już wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało orzec jak w sentencji wyroku.