II SAB/Wa 385/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Maciejuk (spr.), Sędzia WSA Joanna Kube, Asesor WSA Karolina Kisielewicz, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 7 listopada 2019 r. sprawy ze skargi A. W. na bezczynność Prezesa Rady Ministrów w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] marca 2019 r. o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę. Pismem z dnia [...] marca 2013 r. (winno być 2019 r.), skierowanym do Prezesa Rady Ministrów, które wpłynęło do Kancelarii Prezesa Rady Ministrów [...] marca 2019 r. A. W. zwrócił się: "Szanowny Panie Premierze [...] stycznia 2019 r w aspekcie tzw "[...]", związanych z inwestycją budowlaną przy ul [...] w [...], wypowiedział się Pan na ten temat. Powiedział Pan w mediach: - "że najważniejszym aspektem tej sprawy, która w rzeczywistości nadaje się do Prokuratury są słowa K. o tym, że [...] M. K. i h. G. odgrażali się że inwestycja ta (chodzi o w/w inwestycję) nie powstanie" - niech się wielu inwestorów większych i mniejszych zapyta ile razy z taką sytuacją spotkali się- nieuczciwością po drugiej stronie (ewidentnie chodziło o urzędników samorządu [...] a więc wywodzących się z [...]), to właśnie jest coś co się nadaje do prokuratury" Z kontekstu wynika, że to przeciwnicy polityczni z [...] uniemożliwili realizację tej inwestycji ale nie jestem tego pewny bo sformułowania Pana Premiera; nie są w pełni jasne i dlatego proszę o wyjaśnienie tym bardziej że Pan Premier sugeruje aby tym problemem zajęła się Prokuratura. Zgodnie z art. 7 Konstytucji RP "organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa" a stosownie do art. 83 Konstytucji RP "Każdy obywatel ma obowiązek przestrzegania prawa Rzeczypospolitej Polskiej" 1. W związku z powyższym zadaję pytanie czy Pan Premier – przedstawiciel władzy publicznej i jako obywatel RP, posiadając wiedzę że przy inwestycji "[...]" prowadzonej przez spółkę z. o.o. [...], której właścicielem jest Instytut [...] mogło dochodzić do popełnienia przestępstwa przez przedstawicieli [...], którzy odgrażali się że "inwestycja ta nigdy nie powstanie" a tym samym działali niezgodnie z prawem zgłosił ten fakt do Prokuratury? Również problemy ‘wielu inwestorów większych i mniejszych którzy spotkali się z nieuczciwością po drugiej stronie" (urzędnicy samorządu [...] pochodzący z [...]) i nie mogli uzyskać stosowanych dokumentów do rozpoczęcia inwestycji budowlanych o których Pan mówił (nieczytelne słowo) być przedmiotem działań organów ścigania. 2. Jeżeli Pan Premier ma wiedzę na ten temat to pytam czy zgłosił te przekroczenia prawa, jako możliwość popełnienia przestępstwa, do Prokuratury? Sprawy są bardzo poważne. Padają bardzo duże zarzuty ze strony Pana Premiera i ciekaw jestem czy Pan Premier ma wiedzę na ten temat, popartą dowodami a sądzę że tak bo wypowiedzi medialne były jednoznaczne 3. A więc proszę o podanie dowodów. Zgodnie z ustawą o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 poz. 1764 ze zmianami) proszę o odpowiedź na przedstawione powyżej pytania". Pismem z dnia [...] maja 2019 r., skierowanym do Prezesa Rady Ministrów, które wpłynęło do Kancelarii Prezesa Rady Ministrów [...] maja 2019 r. A. W. ponowił żądanie wskazując, że zarówno na pierwsze jak i drugie pytanie nie otrzymał odpowiedzi, wskazał na ustawę o dostępie do informacji publicznej." Pismem z dnia 18 maja 2019 r. A. W. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezesa Rady Ministrów w zakresie udzielenia informacji publicznej zgodnie z ustawą o dostępie do informacji publicznej. Skarżący podał w skardze, że w piśmie z [...] marca 2013 r. (winno być 2019 r.) skierowanym do Kancelarii Premiera zadał dwa pytania. Skarżący wskazał, że odpowiedzi nie otrzymał. Podał, że w związku z powyższym, [...] maja 2019 r. ponownie wysłał list polecony z prośbą o odpowiedź na w/w pytania, jednakże i na to pismo nie otrzymał odpowiedzi. Skarżący zarzucił, że zlekceważono jego prawa jako obywatela RP. Prezes Rady Ministrów, reprezentowany przez radcę prawnego, w odpowiedzi na skargę wniósł o umorzenie postępowania. Pełnomocnik wskazał, że skarga na bezczynność Prezesa Rady Ministrów w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek [...] marca 2019 r. oraz wniosek z dnia [...] maja 2019 r. wpłynęła do organu w dniu [...] maja 2019 r. Pismem z dnia [...] maja 2019 r. Kancelaria Prezesa Rady Ministrów udzieliła skarżącemu odpowiedzi, że informacje, których udostępnienia żąda skarżący nie stanowią informacji publicznej, przedstawiając jednocześnie krótkie uzasadnienia takiego stanowiska. W ocenie organu informacje, których udostępnienia skarżący żądał w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, nie są informacją publiczną. W trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej udziela się informacji o faktach, danych, a nie informacji opartych na przyjętym i uzewnętrznionym we wniosku systemie wartości, ocen czy przemyśleń wnioskującego, determinujących treść odpowiedzi. Wnioskodawca przypisuje we wniosku słowa Prezesowi Rady Ministrów (ujmując je w cudzysłowiu), nie podając źródła cytowania oraz informacji czy wypowiedź ta stanowi pewną całość czy też jest jej fragmentem. Na tej podstawie kreuje własne oceny co do oczekiwanego zachowania organu, żądając w trybie dostępu do informacji publicznej potwierdzenia tychże ocen. Zwrócił uwagę, że wypowiedź we wniosku, przedstawiona przez skarżącego jako wypowiedź Prezesa Rady Ministrów, odnosi się do wypowiedzi wymienionych we wniosku innych osób (polityków) i jest zapewne fragmentem prowadzonej publicznie polemiki. Przedstawiona we wniosku wypowiedź nie jest natomiast w żadnym wypadku stanowiskiem organu administracji publicznej informującym o posiadaniu danych publicznych, o polityce wewnętrznej lub zagranicznej, o podmiotach publicznych bądź o zasadach ich funkcjonowania. Pełnomocnik wskazał, że wnioskodawca przypisuje rzekomym słowom Prezesa Rady Ministrów charakter bliżej nieokreślonych zarzutów pod adresem wymienionych we wniosku osób i w trybie dostępu do informacji publicznej żąda dowodów na potwierdzenie swojej oceny, bądź oczekuje że przyjęta przez niego ocena zostanie zweryfikowana przez prokuraturę, do czego ma prowadzić pytanie o złożeniu zawiadomienia do prokuratury. Pełnomocnik wskazał, że tryb dostępu do informacji publicznej nie uprawnia do żądania potwierdzenia ocen wnioskującego - również w formie udostępnienia danych, których zbiór determinowany jest przyjęciem ocen wnioskodawcy. Z uwagi na powyższe wnioskodawca otrzymał odpowiedź, że informacje, których udostępnienia żądał nie są informacjami publicznymi. W ocenie pełnomocnika organu udzielenie skarżącemu odpowiedzi w piśmie z dnia [...] maja 2019 r. czyni rozpoznanie skargi bezprzedmiotowym, albowiem przedmiot postępowania sądowego - jakim jest bezczynność organu - przestał istnieć. Pełnomocnik Prezesa Rady Ministrów wskazał, że w orzecznictwie przyjęte zostało, iż orzekając w sprawie dotyczącej skargi na bezczynność organu, Sąd nie przeprowadza kontroli określonego aktu lub czynności danego organu, lecz biorąc za podstawę stan faktyczny i prawny danej sprawy rozstrzyga czy istotnie organ pozostaje w bezczynności. Gdy postępowanie przed sądem I instancji po wniesieniu skargi na bezczynność organu stało się bezprzedmiotowe i to z uwagi na podjęte przez organ czynności, wówczas Sąd winien orzec o umorzeniu postępowania, a nie o oddaleniu skargi (por. wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 812/08). Jednocześnie wniósł o orzeczenie, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. W niniejszej sprawie przekroczenie terminu nie miało charakteru kwalifikowanego. W aktach sprawy nadesłanych przez organ znajduje się pismo z dnia [...] maja 2019 r. skierowane przez Kancelarię Prezesa Rady Ministrów do wnioskodawcy, w którym wskazano, w odpowiedzi na pismo z [...] maja 2019 r., że żądanie nie stanowi informacji publicznej. Poinformowano, że w trybie informacji publicznej udziela się informacji o faktach, danych, a nie informacji opartych na przyjętym i uzewnętrznionym we wniosku systemie wartości, ocen, czy przemyśleń wnioskującego, determinujących treść odpowiedzi. Wskazano, że wnioskodawca przypisuje Prezesowi Rady Ministrów, nie podając źródła cytowania oraz informacji czy wypowiedź ta stanowi pewną całość, czy też jest jej fragmentem i na tej podstawie kreuje własne oceny, co do oczekiwanego zachowania organu, żądając w trybie dostępu do informacji publicznej potwierdzenia tychże ocen. Z takich powodów, jak wskazano, informacji, których udostępnienia żąda wnioskodawca, nie można zakwalifikować jako informacji publicznych. Skarżący w piśmie procesowym z dnia 3 lipca 2019 r. wskazał, że otrzymał pismo organu z dnia [...] maja 2019 r. i nie zgadza się z jego treścią. Podał, że w piśmie tym zawarta jest informacja, że jest to odpowiedź na jego pismo z dnia [...] maja br. natomiast brak jest ustosunkowania do jego pierwszego pisma w tej sprawie z [...] marca br. W dalszej części skarżący wskazał na wypowiedzi publiczne Prezesa Rady Ministrów, wskazując, że "przedmiotem skargi skarżącego jest wypowiedź publiczna Pana Premiera M. M.". Podniósł "Natomiast druga część wypowiedzi Pana Premiera jest jednoznacznie wypowiedzią autorską i nie jest żadnym cytatem wypowiedzi "innych osób (polityków". Skarżący podał, że "trudno się zgodzić z tezą KPRM, że wypowiedzi Pana Premiera miały charakter polemiki, bo z kim". Skarżący podtrzymał skargę z dnia 18 maja 2019 r. wskazując, że organ był bezczynny i była to bezczynność z rażącym naruszeniem prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna. Przedmiotem skargi jest w niniejszej sprawie bezczynność Prezesa Rady Ministrów w rozpatrzeniu wniosku A. W. z dnia [...] marca 2019 r., ponowionego pismem z dnia [...] maja 2019 r. o udostępnienie informacji publicznej. Rozpoznanie skargi nastąpiło, zgodnie z art. 119 pkt 4 i art. 120 P.p.s.a. w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym. W przypadku złożenia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej obowiązkiem Sądu jest w pierwszej kolejności zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 1429), zwanej dalej u.d.i.p. Dopiero bowiem stwierdzenie, że podmiot do którego zwrócił się wnioskodawca zobowiązany był do udzielenia informacji publicznej, oraz że żądana informacja miała charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p., pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność w zakresie realizacji wniosku o udostępnienie informacji publicznej (por. P. Szustakiewicz, Postępowanie w sprawie bezczynności w zakresie udzielenia informacji publicznej w orzecznictwie sądów administracyjnych, Przegląd Prawa Publicznego 2012, nr 6, s. 75 i n. wraz z powołanym orzecznictwem). Ustawa o dostępie do informacji publicznej służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat funkcjonowania organów władzy publicznej. Używając w art. 2 ust. 1 pojęcia "każdemu", ustawodawca precyzuje zastrzeżone w Konstytucji RP obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Ustawa ta reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Oczywiście ustawa znajduje zastosowanie jedynie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy. Zakres podmiotowy wyznacza wykonywanie zadań publicznych przez adresata wniosku (art. 4 ust. 1 u.d.i.p.), zaś zakres przedmiotowy obejmuje pojęcie "informacji publicznej" (art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p). Zgodnie z brzmieniem art. 4 ust. 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1) organy władzy publicznej, 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych, 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Stosownie do art. 4 ust. 3 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2, będące w posiadaniu takich informacji. Prezes Rady Ministrów jest podmiotem obowiązanym do udostępniania informacji publicznej, gdyż zgodnie z art. 147 ust. 1 Konstytucji RP wchodzi w skład Rady Ministrów, zaś na mocy art. 148 Konstytucji RP kieruje m.in. pracami Rady Ministrów oraz koordynuje i kontroluje pracę jej członków. Niezależnie jednak od powyższego stwierdzić należy, że w sprawie nie została spełniona druga przesłanka pozwalająca na zastosowanie u.d.i.p., tj. przesłanka przedmiotowa. Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. W myśl tych przepisów, informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się szerokie pojęcie informacji publicznej uznając za informację publiczną każdą wiadomość, dotyczącą faktów i danych, wytworzoną przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie swoich kompetencji (v. wyrok NSA z dnia 30 października 2002 r., sygn. akt II SA 1956/02, LEX nr 78062, wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1774/10, orzeczenia. nsa.gov.pl). Informację publiczną stanowią m.in. informacje o polityce wewnętrznej i zagranicznej (art. 6 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.), o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym m.in. o organach i osobach sprawujących w nich funkcje i ich kompetencjach (art. 6 ust. 1 pkt 2d u.d.i.p.), zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 (art. 1 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p.), o danych publicznych w tym m.in. treść i postać dokumentów urzędowych, stanowiska w sprawach publicznych zajęte przez organy władzy publicznej i przez funkcjonariuszy publicznych w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego (art. 6 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p.), o majątku publicznym (art. 6 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p.). Przysługujące "każdemu" prawo dostępu do informacji publicznej służyć ma budowaniu społeczeństwa obywatelskiego, świadomego swoich praw i współdziałającego z organami władzy publicznej w celu realizowania zadań służących dobru wspólnemu. W świetle powyższego za trafne Sąd uznał stanowisko organu zawarte w piśmie z dnia [...] maja 2019 r., w którym wskazano wnioskodawcy, że żądane przez niego informacje nie stanowią informacji publicznej. Choć w piśmie tym organ odwołał się jedynie do pisma wnioskodawcy z dnia [...] maja 2019 r., w ocenie Sądu stanowi ono jednocześnie odpowiedź na wniosek z [...] marca 2019 r. Pismo z [...] maja 2019 r. było bowiem ponowieniem żądania udzielenia odpowiedzi na pismo wnioskodawcy z [...] marca 2019 r. Organ wskazał w piśmie z [...] maja 2019 r., że wnioskodawca kierując żądanie w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej "kreuje własne oceny, co do oczekiwanego zachowania organu, żądając w trybie dostępu do informacji publicznej potwierdzenia tychże ocen." Z tego powodu zdaniem organu informacji, których udostępnienia żąda wnioskodawca nie można zakwalifikować jako informacji publicznych. Z oceną organu należy się zgodzić. Przedstawianie przez wnioskodawcę własnych ocen w odniesieniu do działań osoby pełniącej funkcję publiczną, wskazywanie co zdaniem wnioskodawcy wynika z "kontekstu" przytaczanych, czy przypisywanych danej osobie słów, a następnie formułowanie – w kontekście tychże ocen wnioskodawcy – pytań nie stanowi żądania udostępnienia informacji o sprawie publicznej. Także formułowane we wniosku prośby o wyjaśnienie przytaczanych sformułowań, które zdaniem wnioskodawcy "nie są w pełni jasne" oraz prośby o "podanie dowodów" wskazują, że żądanie nie dotyczy informacji o sprawie publicznej. Trafnie tym samym organ odpowiedział wnioskodawcy pismem z dnia [...] maja 2019 r., informując, że żądanie nie stanowi informacji publicznej. Z tego względu skarga podlegała oddaleniu, jako niezasadna. Udzielenie przez podmiot zobowiązany odpowiedzi po upływie 14 dni od dnia wpływu wniosku z dnia [...] marca 2019 r., ponowionego pismem z dnia [...] maja 2019 r. nie zmienia stanowiska Sądu w tej sprawie, albowiem na gruncie u.d.i.p. organowi nie można zarzucić bezczynności. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 w zw. z art. 119 pkt 4 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), orzekł jak w wyroku.