II SAB/Wa 387/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ewa Marcinkowska Sędzia WSA Andrzej Kołodziej Sędzia WSA Olga Żurawska – Matusiak (spr.) Protokolant ref. staż. Eliza Kusy po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 lutego 2012 r. sprawy ze skargi D. P. na bezczynność Krajowej Rady Biegłych Rewidentów w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 30 sierpnia 2011 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje Krajową Radę Biegłych Rewidentów do rozpatrzenia wniosku D. P. z 30 sierpnia 2011 r. o udzielenie informacji publicznej dotyczącej posiedzenia Krajowej Rady Biegłych Rewidentów z 2 sierpnia 2011 r. w zakresie wskazanym w punkcie "k" tego wniosku w terminie 14 dni od dnia otrzymania wyroku wraz z aktami sprawy, 2. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3. zasądza od Krajowej Rady Biegłych Rewidentów na rzecz skarżącego D. P. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu koszów postępowania. Wnioskiem z 30 sierpnia 2011 r. D. P. (dalej jako skarżący) wystąpił do Krajowej Rady Biegłych Rewidentów m.in. o udzielenie informacji publicznej dotyczącej posiedzenia Krajowej Rady Biegłych Rewidentów z 2 sierpnia 2011 r. w zakresie propozycji wynajmu lokalu sąsiadującego z Biurem Izby oraz szczegółowych informacji dotyczących warunków tego wynajmu. Pismem z 21 września 2011 r. Krajowa Rada Biegłych Rewidentów poinformowała skarżącego, że nie istnieje dokument zawierający propozycje wynajmu lokalu sąsiadującego z Biurem Krajowej Izby Biegłych Rewidentów. Wobec powyższego skarżący wystąpił do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie ze skargą na bezczynność organu w przedmiocie wniosku o udostępnienie informacji publicznej, podnosząc, że informacją publiczną nie jest wyłącznie dokument, ale każda informacja o sprawach publicznych. Przytaczając treść, opublikowanego na stronie internetowej samorządu zawodowego, protokołu posiedzenia Krajowej Rady Biegłych Rewidentów z 2 sierpnia 2011 r., skarżący podkreślił, że przedstawiona propozycja stanowi informację publiczną, która istnieje i powinna być udostępniona. W odpowiedzi na skargę Krajowa Rada Biegłych Rewidentów, wnosząc o jej oddalenie, podała, że żądane przez skarżącego informacje na temat szczegółowych warunków wynajmu lokalu zostały przekazane przez Prezesa Krajowej Rady Biegłych Rewidentów w formie ustnej i Krajowa Izba Biegłych Rewidentów nigdy nie otrzymała ww. informacji na piśmie. Całość spraw związanych ze sprawą ewentualnego wynajęcia lokalu została powierzona profesjonalnej firmie zajmującej się pośrednictwem w handlu nieruchomościami, która to firma negocjowała wszelkie warunki wynajmu z właścicielem lokalu. Organ uznał, że skoro nie dysponuje danymi, o które wystąpił skarżący i powiadomił o tym skarżącego, to nie można uznać, że pozostaje w bezczynności. W piśmie procesowym z 12 grudnia 2011 r., stanowiącym replikę na odpowiedź na skargę, skarżący podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko, że przepis art. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej nie zawęża definicji informacji publicznej do informacji zmaterializowanej, nie wyklucza z tej definicji informacji, którą organ posiadł ustnie. Informacja publiczna obejmuje nie tylko dokumenty w wersji papierowej, ale określony stan wiedzy organu, także pozyskanej w formie ustnej. Jednocześnie skarżący zwrócił uwagę, że użycie w protokole określenia "szczegółowe informacje dotyczące warunków wynajmu" oznacza, że warunków tych było dużo, były istotne, dotyczyły wielu kwestii i w oparciu o doświadczenie życiowe trudno przypuszczać, aby zostały one przez pośrednika podane ustnie, a następnie przekazane przez Prezesa Krajowej Radzie Biegłych Rewidentów. Podniósł, że organ milczy, w jakiej formie pośrednik przekazał przedstawione informacje. W piśmie procesowym z 7 lutego 2012 r. skarżący poinformował o nagrywaniu obrad Krajowej Rady Biegłych Rewidentów, które to nagrania niszczone są po roku od odbycia posiedzenia, wyprowadzając z tego wniosek, że przedmiotowa informacja najprawdopodobniej istnieje. Następnie w mail-u nadesłanym na adres Sądu skarżący, odwołując się do zarządzeń Prezesa Krajowej Rady Biegłych Rewidentów, podkreślił, że organ powinien mieć możliwość udostępnienia żądanej informacji np. poprzez umożliwienie odsłuchania określonej części nagrania będącego w posiadaniu Krajowej Rady Biegłych Rewidentów. Na rozprawie 8 lutego 2012 r. pełnomocnik organu potwierdziła, że żądana informacja, tak jak całe posiedzenie Rady, jest utrwalona w formie zapisu cyfrowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3). Ustawa z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat funkcjonowania organów władzy publicznej. Używając w art. 2 ust. 1 pojęcia "każdemu", ustawodawca precyzuje zastrzeżone w Konstytucji obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Przy czym owo "każdy" należy rozumieć jako każdy człowiek (osoba fizyczna) lub podmiot prawa prywatnego. Ustawa reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Oczywiście ustawa znajduje zastosowanie jedynie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy. Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W ich świetle, informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ustawy. W orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażono pogląd, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do podmiotów zobowiązanych na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Innymi słowy, będzie nią treść dokumentów wytworzonych przez podmioty zobowiązane do jej udostępnienia, bez względu na to, do kogo są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio wytworzonych przez organ, jak i te, których organ używa przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet wówczas, gdy nie pochodzą wprost od niego. Informacja może przybierać różne formy, może występować w formie ustnej lub też przybierać postać utrwalonego opisu rzeczywistości, czyli dokumentu. Stwierdzić zatem należy, że "informacją publiczną", w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej jest informacja ustna, jak i pisemna, dotycząca określonej kategorii spraw. Artykuł 4 ust. 1 ustawy stanowi, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: organy władzy publicznej, organy samorządów gospodarczych i zawodowych, podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. W świetle powyższego, nie ulega zatem wątpliwości, że Krajowa Rada Biegłych Rewidentów, jako organ samorządu zawodowego, jest podmiotem zobowiązanym na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej do udzielenia informacji, mającej walor informacji publicznej, będącej w jego posiadaniu. Trzeba również dodać, że dysponent informacji publicznej jest zobowiązany do jej udostępnienia, gdy informacja publiczna nie została udostępniona i nie funkcjonuje w obiegu publicznym tak, by wnioskodawca mógł zapoznać się z jej treścią, np. poprzez bezpośredni do niej wgląd, bądź sięgając do publikatora. Żądana przez skarżącego informacja stanowi informację publiczną i – jak wynika ze sprawy – nie doszło do jej upublicznienia ani też nie została skarżącemu wcześniej udostępniona. W myśl bowiem art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o podmiotach wykonujących zadania publiczne, w tym o majątku, którym dysponują. W świetle powyższych regulacji nie można mieć wątpliwości, że żądane przez skarżącego informacje odnoszące się do propozycji wynajmu lokalu na potrzeby organu, za wynajem którego organ miałby uiszczać czynsz, mają charakter informacji publicznej i podlegają udostępnieniu w trybie i na zasadach określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej (co wypełnia dyspozycję art. 61 Konstytucji RP). Zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, udostępnienie informacji na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z wyjątkiem sytuacji przewidzianej w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 ustawy. Udostępnienie informacji publicznej jest czynnością materialno-techniczną. Żaden przepis prawa nie nakłada na dysponenta takiej informacji obowiązku nadawania tejże czynności szczególnej formy. W rozpoznawanej sprawie organ w odpowiedzi na żądanie skarżącego udzielenia informacji publicznej odpowiedział, że nie istnieje dokument zawierający propozycje wynajmu lokalu sąsiadującego z Biurem Krajowej Izby Biegłych Rewidentów. Zwrócić zatem należy uwagę, że skarżący nie ubiegał się o udostępnienie mu takiego dokumentu, lecz o informację, która mogła występować w formie ustnej. Informacja publiczna tylko wtedy ma taki charakter, jeżeli jest to informacja istniejąca i będąca w posiadaniu organu, od którego żąda się jej udostępnienia. Taka sytuacja występuje w przedmiotowej sprawie. Jak zostało potwierdzone na rozprawie sądowej, posiedzenie Krajowej Rady Biegłych Rewidentów, które odbyło się 2 sierpnia 2011 r., było nagrywane i nagranie takie istnieje. Nagraniem tym została utrwalona żądana przez skarżącego informacja dotycząca warunków wynajmu lokalu, która to okoliczność została również przyznana na rozprawie. Skoro zatem żądana informacja istnieje, to organ był obowiązany do jej udostępnienia, po uznaniu, że w tym konkretnym wypadku prawo do informacji publicznej nie podlega ograniczeniu, o czym stanowi art. 5 ustawy. Jeżeli organ miał wątpliwości co do sposobu i formy realizacji żądania, winien zawiadomić skarżącego o konieczności sprecyzowania jego wniosku z 30 sierpnia 2011 r. w zakresie zawartego w nim żądania, odwołując się przy tym do treści art. 14 ust. 2 przedmiotowej ustawy, który to przepis znajduje zastosowanie w sytuacji nieprecyzyjnie określonych żądań. W świetle tego przepisu, jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W takim wypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się. Z bezczynnością podmiotu zobowiązanego w zakresie dostępu do informacji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy podmiot ten nie podejmuje czynności materialno-technicznej wobec wniosku strony o udzielenie takiej informacji. Z kolei stanowisko podmiotu, które w istocie sprowadza się do odmowy udzielenia informacji, przybiera, procesową formę decyzji administracyjnej, co uzasadnia stosowanie w tym zakresie przepisów ustawy Kodeksu postępowania administracyjnego. Oceniając okoliczności sprawy, Sąd uznał, że organ pozostawał w zwłoce, toteż zobowiązał Krajową Radę Biegłych Rewidentów do rozpatrzenia wniosku D. P. z 30 sierpnia 2011 r. w zakresie wskazanym w pkt "k" tego wniosku, w terminie 14 dni od dnia otrzymania wyroku wraz z aktami sprawy, bądź poprzez udzielenie właściwej informacji w następstwie sprecyzowania wniosku, bądź poprzez wydanie decyzji o odmowie, zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, co umożliwi stronie wykorzystanie środków prawnych, łącznie z prawem wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w oparciu o art. 149 § 1 ustawy z dnia, 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł, jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. Jednocześnie Sąd wyjaśnia, że stwierdzona bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Sąd ocenia bowiem skargę na moment jej wniesienia, niemniej zobowiązany jest uwzględnić nie tylko okres od daty złożenia wniosku do chwili wniesienia skargi, lecz również wszelkie okoliczności zaistniałe od tego zdarzenia prawnego do chwili orzekania. Wziąwszy pod uwagę datę złożenia wniosku i datę wniesienia skargi na bezczynność, uwzględniając także czynności, jakie organ podejmował, chociaż nieprawidłowe, nie można uznać, by w sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 § 1 i art. 209 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd zasądził na rzecz skarżącego kwotę 100 zł, stanowiącą wartość uiszczonego wpisu od skargi.