II SAB/Wa 387/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Marek Pietras (sprawozdawca), Sędziowie WSA Ewa Pisula – Dąbrowska, Andrzej Kołodziej, Protokolant spec. Marek Kozłowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi B. S. A. z siedzibą w W. na bezczynność Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] listopada 2011 r. o udzielenie informacji publicznej 1. zobowiązuje Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do rozpoznania wniosku B. S. A. z siedzibą w W. z dnia [...] listopada 2012 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami postępowania; 2. stwierdza, że bezczynność organu w zakresie rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz B. S. A. z siedzibą w W. kwotę 357 (słownie: trzysta pięćdziesiąt siedem) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu [...] listopada 2011 r. T. S. – Członek Zarządu B. S. A, złożył w siedzibie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad wniosek z dnia [...] listopada 2011 r. o udzielenie drogą elektroniczną lub w formie kserokopii na adres przedstawiciela wykonawcy T. S. informacji publicznej w postaci raportu z weryfikacji dokumentacji projektowej opracowanego przez konsultanta dla zadania "[...]". Pismem z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...], Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w W. zwróciła się z pismem do A. Sp. z o. o. o przekazanie powyższej informacji wnioskodawcy. Z kolei W. S. – Członek Zarządu B. S. A pismem z dnia [...] lutego 2012 r., wobec braku odpowiedzi ze strony organu, wezwał go do niezwłocznego udostępnienia informacji publicznej w zakresie i formie zgodnej z wnioskiem z dnia [...] listopada 2011 r. W odpowiedzi na powyższe Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad pismem z dnia [...] marca 2012 r. nr [...], wezwał skarżącą do uzupełnienia "wniosku" z dnia [...] lutego 2012 r. o oryginał aktualnego odpisu KRS B. S. A. lub jego prawidłowo poświadczoną za zgodność z oryginałem kserokopię, umożliwiającą weryfikację osób umocowanych do występowania w imieniu firmy i podpisujących ów wniosek. Za pismem z dnia [...] marca 2012 r. nr [...], skarżąca przedłożyła oryginał odpisu pełnego z KRS wskazując tym samym, że T. S. i W. S. działali w ramach przysługujących im kompetencji. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad pismem z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] poinformował, że wnioskowany raport nie jest informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej i nie podlega udostępnieniu w trybie jej przepisów, bowiem nie dotyczy faktów ze sfery spraw publicznych i został sporządzony na wewnętrzne potrzeby organu, a zatem jest to dokument o charakterze prywatnym i roboczym, czyli nieoficjalnym, zaś w myśl orzecznictwa, dokumenty prywatne, jako takie, nie stanowią informacji publicznej. W piśmie z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] skarżąca nie podzieliła stanowiska organu, zaś organ w piśmie z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] podtrzymał swoje stanowisko dodając, że wnioskowana informacja ma charakter ekspertyzy zawierającej wypowiedzi ocenne i postulatywne, które mogą być wykorzystane w zarządzeniu kontraktem i w dalszej części powołano się na orzecznictwo sądowe. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca B. S. A wniosła o zobowiązanie organu do rozpatrzenia jej wniosku z dnia [...] listopada 2011 r. oraz o zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu – powołując się na opisany powyżej stan faktyczny – stwierdziła, że wykonanie raportu zostało zlecone konsorcjum firm: A. Sp. z o. o., E. Sp. z o. o. oraz E. S. A. w trybie przetargu nieograniczonego i sfinansowane ze środków publicznych, a jego treść dotyczy bezpośrednio spraw publicznych, zaś wszelkie informacje dotyczące umów o realizację zamówień publicznych są informacjami publicznymi. Ponadto wszystkie opinie ekspertów zarówno wewnętrzne, jak i zewnętrzne oraz nie tylko bezpośrednio zredagowane i technicznie wytworzone przez organ, stanowią również informację publiczną. W tej sytuacji argumentacja zaprezentowana przez organ nie zasługuje na uwzględnienie, zaś raport – nie polemizując z jego eksperckim charakterem – ma przede wszystkim charakter techniczny i wbrew stanowisku organu zawiera dane i fakty oraz znajduje się w jego posiadaniu. Natomiast opinia eksperta nie jest informacją publiczną, o ile dotyczy konkretnego aktu będącego już przedmiotem toczącego się procesu legislacyjnego i służy jedynie powiększeniu zasobu wiedzy organu co do dziedziny czy przedmiotu, którego uchwalone akty prawne dotyczą, zaś w rozpoznawanej sprawie raport konsultanta dotyczy istniejącej dokumentacji projektowej, wykonanej przez projektanta wybranego w drodze zamówienia publicznego za publiczne pieniądze i ma oceniać prawidłowość przygotowanej już dokumentacji, na podstawie której jest właśnie budowana publiczna droga. Ponadto mamy to do czynienia z raportem, a nie z odręcznymi oraz luźnymi zapiskami i nie ma przepisu, który dawałby organowi prawo odmowy udostępnienia informacji publicznej z uwagi na rzekomą złą wolę wnioskodawcy. W dalszej części powołano się na treść art. 1 ustawy oraz stwierdzono, że wymienia ona tylko przykładowo katalog informacji publicznej, zaś Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad jest organem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej, a raport ma charakter opinii technicznej o znaczeniu szczególnym dla interesu publicznego i został wytworzony oraz odnosi się do podmiotu wykonującego funkcje publiczne, zaś w dalszej części wskazano się na orzecznictwo sądów. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie, a wskazując na dotychczasową argumentację oraz ustalenia faktyczne i prawne powołano się na orzecznictwo stwierdzając, że żądana informacja nie dotyczy faktów i stanów obiektywnych, a jedynie ma charakter poznawczy, sprowadzający się do materiału wewnętrznego i prywatnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1. decyzje administracyjne; 2. postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3. postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4. inne niż określone w pkt. 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a.pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5. akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6. akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt. 5 podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7. akty nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego; 8. bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Z bezczynnością organu mamy zatem do czynienia wówczas, gdy organ zobowiązany do podjęcia – jak w rozpoznawanej sprawie – czynności, nie podejmuje jej w terminie określonym przez przepisy prawa. Powyższe oznacza więc, że zarzut bezczynności powinien się pojawić wówczas, gdy organ, będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do podjęcia czynności, pozostaje w zwłoce. Skarga na bezczynność bowiem ma na celu spowodowanie wydania przez organ administracji publicznej oczekiwanego aktu. Mówiąc natomiast o dostępie do informacji publicznej i ewentualnej bezczynności w tym zakresie stwierdzić na samym początku należy, że Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, iż obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, zaś według ust. 2, prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu, przy czym tryb udzielania informacji, o których mowa w ust. 1 i 2, określają ustawy (ust. 3). Konkretyzacją natomiast tego prawa zajmuje się m. in. ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. nr 112, poz. 1198 ze zm.), gdzie w myśl art. 1, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w tym akcie prawnym. Ponadto na podstawie art. 2 ust. 1, każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej, co jednocześnie nie oznacza, że każdy podmiot jest zobligowany do jej udostępniania. Realizacja bowiem tego prawa spoczywa na określonych w ustawie podmiotach. I tak, zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy, obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1) organy władzy publicznej, 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych, 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Zobowiązanymi do udostępnienia informacji publicznej są również organizacje związkowe i pracodawców reprezentatywne, w rozumieniu ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego (Dz. U. nr 100, poz. 1080, z późn. zm.), oraz partie polityczne (ust. 2). Wobec treści art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy w zestawieniu z art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. z 2007 r. Dz. U. nr 19, poz. 115 z późn. zm.), w myśl którego centralnym organem administracji rządowej właściwym w sprawach dróg krajowych jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad nie budzi wątpliwości fakt, że powyższy organ jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej i dodać jednocześnie należy, że przepis ten ma charakter normy bezwzględnie wiążącej. Wskazać również należy, że informacją publiczną w rozumieniu ustawy jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Zatem jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty nie będące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych niezależnie, do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Ponadto informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób dotyczących ich i są nimi zarówno treść dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań nawet, jeżeli nie pochodzą wprost od nich. Niezależnie od powyższego, aby konkretna informacja posiadała walor informacji publicznej, to musi się odnosić do sfery faktów. Dodać ponadto należy, że – a co ma zasadnicze znaczenie w niniejszej sprawie – zgodnie z treścią art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) ustawy, udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, zaś dokumentem urzędowym w rozumieniu ustawy jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy (art. 6 ust. 2). Niezależnie od powyższego w myśl cytowanego przepisu, informacją publiczną są dokumentacja przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających. Stąd też w niniejszym stanie faktycznym, przedmiotowy raport z weryfikacji jest informacją publiczną, ponieważ odnosi się do działalności organu, w zakresie przygotowania i koordynowania budowy [...]. Tytułem uzupełnienia co do faktu, iż żądanie zawarte we wniosku skarżącej posiada walor informacji publicznej dodać należy, że raport ma charakter techniczny, a nie prawny i był realizowany w trybie zamówienia publicznego, tj. z funduszy publicznych. Stosownie zaś do treści art. 139 ust. 3 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. – Prawo zamówień publicznych, do umów w sprawach zamówień publicznych zastosowanie mają przepisy o dostępie do informacji publicznej. Reasumując, informacją publiczną jest żądany we wniosku raport tym bardziej, że organ znajduje się w jego posiadaniu i w żadnym wypadku nie ma on charakteru prywatnego. Niezależnie od powyższego stwierdzić należy, że niniejsza bezczynność nie miała miejsca – w ocenie Sądu – z rażącym naruszeniem prawa, bowiem wynikła ona raczej z nieznajomości powyższej problematyki i w tej sytuacji nie sposób dopatrzyć się ze strony organu lekceważenia skarżącej, czy też celowego wprowadzania jej w błąd. Z tego też samego powodu Sąd nie orzekł z urzędu grzywny wobec organu. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 149 ust. 1 w zw. z art. 132, a w sprawie kosztów na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 cytowanej już wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało orzec jak w sentencji wyroku.