II SAB/Wa 387/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędzia WSA Joanna Kruszewska-Grońska (spr.), Asesor WSA Dorota Kozub-Marciniak, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 10 grudnia 2024 r. sprawy ze skargi [...] S.A. z siedzibą w [...] na bezczynność Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] lutego 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę Wnioskiem z [...] lutego 2024 r., złożonym za pośrednictwem ePUAP, [...] S.A. z siedzibą w [...] (dalej: "skarżąca", "spółka") wystąpiła do Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej: "PGW WP", "zamawiający") o udostępnienie informacji publicznej w postaci "formularzy szacowania złożonych przez podmioty w odpowiedzi na zaproszenie do oszacowania wartości planowanego do realizacji przez Zamawiającego zamówienia pt. >>[...]". Jednocześnie skarżąca wniosła o przesłanie kopii ww. dokumentów na podany adres poczty elektronicznej. W odpowiedzi na wniosek (pismo z [...] marca 2024 r. znak [...]) PGW WP zakwalifikowało żądane formularze jako dokumenty wewnętrzne, które nie stanowią informacji publicznej. W piśmie z [...] marca 2024 r. spółka zwróciła się do PGW WP o zweryfikowanie stanowiska w sprawie, akcentując, że zaproszenie do przesłania wstępnej kalkulacji kosztów realizacji planowanego zamówienia (opublikowane na stronie internetowej zamawiającego) miało na celu pozyskanie informacji koniecznych do oszacowania przez zamawiającego wartości przedmiotu zamówienia publicznego. Natomiast czynność oszacowania wartości zamówienia, podjęta przez zamawiającego na podstawie przepisów ustawy z dnia 11 września 2019 r. Prawo zamówień publicznych (obecnie tekst jednolity: Dz. U. z 2024 r., poz. 1320; dalej: "P.z.p."), ma charakter obligatoryjny i jest podstawowym elementem procedury przygotowawczej planowanego postępowania, gdyż od ustalonej wartości zamówienia zależy zakres obowiązków zamawiającego przy udzielaniu zamówienia, a także wybór przepisów właściwych do zastosowania w danym postępowaniu. Zatem dokumenty pozyskane przez zamawiającego, w wyniku powyższego rozeznania rynku, będą stanowić podstawę do planowania wydatków zamawiającego, który dysponuje środkami publicznymi i wykonuje przewidziane prawem zadania. Rozeznanie rynku zostało przeprowadzone w związku z realizowanym przez zamawiającego projektem [...], mającym na celu poprawę osłony społeczeństwa, gospodarki i środowiska przed skutkami powodzi oraz innymi nadzwyczajnymi zagrożeniami, przez umieszczenie skonsolidowanych informacji o zagrożeniach w profesjonalnym systemie informatycznym, zapewniającym dostęp do ww. informacji tak administracji, jak i indywidualnym obywatelom. Powyższy projekt obejmuje znaczny zakres zadań zamawiającego, realizowanych na podstawie ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (obecnie tekst jednolity: Dz. U. z 2024 r., poz. 1087 ze zm.; dalej: "P.w."), a także obowiązki nałożone na niego dyrektywą 2007/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2007 r. w sprawie oceny ryzyka powodziowego i zarządzania nim (Dz. U. UE L z 2007 r. nr 288, str. 27). Wprawdzie formularze szacowania zamówienia nie zostały wytworzone przez zamawiającego, jednak stanowią informację publiczną w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (obecnie tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r., poz. 902; dalej: "u.d.i.p."), ponieważ zostały uzyskane w celu realizacji zadania publicznego przez podmiot publiczny, zostaną dołączone do dokumentacji postępowania o udzielenie zamówienia publicznego oraz będą podstawą do podjęcia przez zamawiającego działań obejmujących ogłoszenie, rozstrzygnięcie i udzielenie zamówienia w trybie P.z.p. Pismem z [...] marca 2024 r. PGW WP podtrzymało dotychczasowe stanowisko zaprezentowane w odpowiedzi na wniosek. W dniu 1 czerwca 2024 r. spółka wywiodła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność PGW WP, zarzucając naruszenie: 1) art. 61 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji RP poprzez nieudostępnienie informacji o działalności organu administracji publicznej, obejmującej dokumenty związane z szacowaniem wartości planowanego do realizacji przez PGW WP zamówienia publicznego, a tym samym pozbawienie możliwości realizacji zagwarantowanego prawa do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej; 2) art. 1 ust. 1 u.d.i.p. poprzez nieudostępnienie informacji publicznej na wniosek spółki, wobec uznania przez PGW WP, że przedmiotem wniosku skarżącej jest informacja niebędąca informacją publiczną; 3) art. 6 ust. 1 u.d.i.p. poprzez uznanie, iż żądane przez spółkę informacje są dokumentami wewnętrznymi, nieprzesądzającymi o kierunku działania PGW WP, zatem nie są wiążące co do sposobu załatwienia sprawy i nie stanowią informacji publicznej, co skutkowało nieudzieleniem informacji publicznej we wnioskowanym zakresie; 4) art. 13 i art. 16 ust. 1 u.d.i.p. poprzez niepodjęcie czynności przewidzianych przepisami prawa wobec wniosku skarżącej o udostępnienie informacji publicznej, tj. nieudostępnienie żądanej informacji publicznej we wskazanym w u.d.i.p. terminie, niepoinformowanie spółki o przedłużeniu terminu na rozpatrzenie wniosku, względnie niewydanie decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej. W oparciu o te zarzuty skarżąca domagała się: zobowiązania PGW WP do rozpatrzenia jej wniosku informacyjnego z [...] lutego 2024 r. w terminie 14 dni od otrzymania odpisu wyroku wraz ze stwierdzeniem jego prawomocności; zasądzenia od PGW WP na jej rzecz wszelkich kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych; rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym. W uzasadnieniu skargi spółka podała, że niewątpliwie PGW WP jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej. W kontekście kwalifikacji prawnej przedmiotu wniosku skarżąca podtrzymała argumentację przedstawioną w piśmie z [...] marca 2024 r. W odpowiedzi na skargę PGW WP wniosło o jej oddalenie, uznając zarzuty skargi za nieuzasadnione. W ocenie PGW WP, nie doszło do naruszenia przepisów prawa wskazanych w skardze. Skarżąca [...] lutego 2024 r. złożyła wniosek o udzielenie informacji publicznej, na który PGW WP odpowiedziało pismem z [...] marca 2024 r. Jednocześnie - w związku z pismem spółki z [...] marca 2024 r. - PGW WP podtrzymało swoje stanowisko w piśmie z [...] marca 2024 r. Zatem oczywistym jest, iż w sprawie nie zaistniała żadna bezczynność. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do treści art. 119 pkt 4 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."). Pierwszy z ww. przepisów stanowi, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Natomiast w myśl art. 120 p.p.s.a. w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przepisy p.p.s.a. nie definiują pojęcia bezczynności. W doktrynie przyjmuje się, iż bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu bądź nie podjął stosownej czynności (T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 109). Na gruncie u.d.i.p. bezczynność podmiotu obowiązanego do rozpoznania wniosku informacyjnego ma miejsce wówczas, gdy organ "milczy" wobec tego wniosku, tj. nie podejmuje stosownej czynności materialno-technicznej w postaci jej udzielenia (art. 10 ust. 1 u.d.i.p.); nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia, ewentualnie decyzji o umorzeniu postępowania (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.); nie informuje wnioskodawcy w formie pisemnej, że nie posiada żądanej informacji publicznej, względnie, że przysługuje odrębny tryb dostępu do wnioskowanej informacji publicznej (art. 4 ust. 3, art. 1 ust. 2 u.d.i.p.); nie informuje wnioskodawcy w formie pisemnej, iż żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.). W przypadku złożenia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej, obowiązkiem Sądu jest w pierwszej kolejności ustalenie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym u.d.i.p. Dopiero bowiem stwierdzenie, że podmiot, do którego zwróciła się strona skarżąca, jest obowiązany do udzielenia informacji publicznej oraz, że żądana przez nią informacja ma charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p., pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność (vide P. Szustakiewicz, Postępowanie w sprawie bezczynności w zakresie udzielenia informacji publicznej w orzecznictwie sądów administracyjnych, Przegląd Prawa Publicznego z 2012 r. nr 6, s. 75 i n. wraz z powołanym orzecznictwem). W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości, iż PGW WP jest podmiotem obowiązanym do udostępniania informacji publicznej. Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p., do udostępniania informacji publicznej obowiązane są m.in. podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne. Stosownie zaś do treści art. 239 ust. 1 P.w., Wody Polskie są państwową osobą prawną w rozumieniu art. 9 pkt 14 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1270, z późn. zm.). Wody Polskie wykonują zadania określone w przepisach P.w. (vide art. 240 ust. 1 P.w.). Kwestią sporną między stronami postępowania jest ocena prawna wnioskowanych formularzy szacowania - czy stanowią one informację publiczną (jak utrzymuje spółka) czy też są to dokumenty wewnętrze, prywatne (jak wskazuje PGW WP). Zdaniem Sądu, w tym sporze należy przyznać rację PGW WP. W tym miejscu wyjaśnić należy, że pomimo szerokiego zakresu pojęcia informacji publicznej, charakteru takiego nie można przypisać każdej informacji będącej w posiadaniu organów władzy publicznej lub innych podmiotów wykonujących zadania publiczne bądź gospodarujących mieniem publicznym. Konsekwencją przyjęcia takiego poglądu jest też uznanie, iż część dokumentów służących jedynie potrzebom podmiotu zobowiązanego, pomimo że związana jest z jego działalnością, nie jest informacją publiczną i nie podlega ujawnieniu (dokumenty wewnętrzne) - vide I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2016, s. 19 i 23. W przedmiotowej sprawie żądanie skarżącej obejmuje dostęp do dokumentów - formularzy szacowania poprzedzających realizację zamówienia publicznego prowadzonego w trybie przetargu nieograniczonego, która to realizacja zamówienia obecnie (do 18 lutego 2025 r.) znajduje się na etapie składania ofert. W ocenie Sądu, wnioskowane formularze - podobnie jak oferty składane przez uczestników otwartego konkursu na wykonanie zadania publicznego czy też zapytanie ofertowe pochodzące od prywatnego podmiotu - stanowią dokumenty prywatne, wewnętrzne (vide wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 sierpnia 2024 r., sygn. akt III OSK 2967/23; z 25 września 2024 r., sygn. akt Ill OSK 3404/23 i z 24 stycznia 2024 r., sygn. akt III OSK 2677/22 - orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). Zawierają one bowiem informacje, które odnoszą się wyłącznie do podmiotów zainteresowanych przystąpieniem w przyszłości do wykonania zamówienia publicznego. Każdy z tych podmiotów w omawianym formularzu miał przedstawić swoją szacunkową kalkulację kosztów realizacji planowanego przez PGW WP zamówienia pt. "[...]". Tak zebrane dane miały posłużyć PGW WP do rozeznania rynku, co z kolei poprzedzało, aktualnie prowadzoną w formie przetargu nieograniczonego, procedurę zamówienia publicznego. Okoliczność, iż dany dokument odnosi się do realizacji usługi publicznej, nie uprawnia do tego, by a limine korelować go ze sprawą publiczną w takiej formule, jak tego wymaga dyspozycja art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Zatem żądane formularze należy traktować jako dokumenty prywatne, które wprawdzie przyczyniły się do uruchomienia procedury zamówienia publicznego, jednak - ze względu na zamieszczone w nich indywidualne dane podmiotów zainteresowanych (planowanym dopiero do realizacji) zamówieniem publicznym - nie posiadają waloru informacji publicznej. Również fakt, że dokument prywatny trafia do organu, nie staje się z tego tytułu dokumentem urzędowym. Kluczowe dla oceny, czy dokument prywatny będzie podlegał udostępnieniu w trybie u.d.i.p. jest to, czy dokument ten zawiera dane stanowiące informację publiczną, zaś w realiach niniejszej sprawy taka sytuacja nie miała miejsca. W konsekwencji prawidłowo postąpiło PGW WP, informując spółkę (w określonym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. terminie), iż w wnioskowane formularze szacowania nie stanowią informacji publicznej. Tym samym nie sposób skutecznie zarzucić PGW WP bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącej z [...] lutego 2024 r. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, mając za podstawę art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.