II SAB/Wa 388/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Lipiński, Sędziowie WSA Iwona Dąbrowska (spr.), Ewa Grochowska-Jung, Protokolant Referent stażysta Małgorzata Ciach, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 października 2014 r. sprawy ze skargi H. P. i W. P. na bezczynność Polskiej Spółki Gazownictwa Sp. z o.o. z siedzibą w [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej objętej wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2013 r. 1. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 2. umarza postępowanie w pozostałym zakresie; 3. zasądza od Polskiej Spółki Gazownictwa Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na rzecz skarżących H. P. i W. P. kwotę 697 (słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2013 r., złożonym w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. 2001 r. Nr 112, poz. 1198 ze zm.; dalej: u.d.i.p.) pełnomocnik H. i W. P. zwrócił się do Polskiej Spółki Gazownictwa Sp. z o.o. z siedzibą w W. (uprzednio Górnośląska Spółka Gazownictwa Sp. z o.o.) o udostępnienie, w terminie 14 dni, informacji publicznej w postaci wszelkich ewentualnych decyzji administracyjnych i innych dokumentów dotyczących budowy, posadowienia, przebudowy urządzeń usytuowanych na działce reprezentowanych przez niego mocodawców, włącznie z protokołami z odbioru budowanych linii przesyłowych oraz planów z mapkami. Argumentował przy tym, że spółka, jako podmiot wykonujący zadania publiczne jest zobowiązany na mocy art. 5 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. do udostępniania informacji publicznej. W odpowiedzi na powyższy wniosek, spółka przesłała pismo z dnia [...] maja 2013 r., w którym ustosunkowała się jedynie do kwestii żądań zawarcia umowy służebności oraz wypłaty wynagrodzenia za bezumowne korzystanie z nieruchomości należącej do skarżących. W związku z powyższym pełnomocnik wnioskujących wystąpił ponownie, pismem z dnia [...] lipca 2013 r. z wezwaniem do udostępnienia w terminie 14 dni od otrzymania niniejszego pisma informacji publicznej poprzez przesłanie kserokopii dokumentacji technicznej i prawnej stanowiącej podstawę lokalizacji, budowy, przebudowy i eksploatacji urządzeń infrastruktury przesyłowej na działce będącej własnością jego Mocodawców, w szczególności wzywam do przedłożenia wszelkich ewentualnych decyzji stanowiących podstawę lokalizacji, budowy, przebudowy i eksploatacji tych urządzeń na ww. działce oraz innych dokumentów techniczno-prawnych (protokołów odbiorów technicznych i przekazania do eksploatacji, protokołów zdawczo - odbiorczych, protokołów zdawczo - odbiorczych środków trwałych przekazania na rzecz ówczesnego państwowego przedsiębiorstwa przesyłowego, dzienników budów, decyzji wydanych przez ówczesne organy administracji publicznej np. Urzędy Wojewódzkie, Burmistrzów Miast, Wojewódzkich Zarządów Rozbudowy Miast i Osiedli itp. ustalające miejsce i warunki realizacji budowy i lokalizacji urządzeń przesyłowych, decyzji zatwierdzających plan inwestycyjny w zakresie budowy i lokalizacji urządzeń przesyłowych wraz z planem realizacyjnym obejmującym część opisową i graficzną wybudowanych urządzeń przesyłowych, planów z mapkami itp.). PSG sp. z o.o. w piśmie z dnia [...] sierpnia 2013 r. wyraziła stanowisko, wedle którego wnioskowana informacja jest informacja przetworzoną, a żądanie tego rodzaju informacji powinno zostać poparte wykazaniem, iż jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. W tak zaistniałym stanie faktycznym pismem z dnia 7 maja 2014 r. została złożona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarga na bezczynność Polskiej Spółki Gazownictwa Sp. z o.o. z siedzibą w W. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. W skardze wniesiono o stwierdzenie bezczynności spółki, zobowiązanie jej do rozpoznania wniosku w terminie 14 dni od dnia uprawomocnienia się wyroku sądu oraz o zasądzenie kosztów sądowych. Uzasadniając skargę, pełnomocnik H. i W. P. w pierwszej kolejności przedstawił stan faktyczny sprawy. Następnie podniósł, że spółka, jako podmiot wykonujący zadania publiczne w postaci dystrybuowania energii elektrycznej, podlega obowiązkom wynikającym z przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej z mocy art. 4 ust. 1 pkt 5 tej ustawy. Wobec powyższego żądanie udostępnienia decyzji stanowiących podstawę lokalizacji i budowy linii energetycznych dotyczy "sprawy publicznej" i nakłada na przedsiębiorstwo obowiązek udzielenia informacji dotyczącej tej sprawy. Jednocześnie pełnomocnik skarżących wskazał, że niniejsza skarga jest dopuszczalna w świetle przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późń. zm.), albowiem po pierwsze złożenie skargi na bezczynność nie jest obwarowane terminem do jej wniesienia, ponieważ tak długo, jak trwa stan bezczynności, możliwe jest jej skuteczne wniesienie. Po drugie, skarga na bezczynność w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie musi być poprzedzona wniesieniem środków zaskarżenia przewidzianych w procedurze administracyjnej. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267) ma bowiem zastosowanie do spraw z zakresu informacji publicznej jedynie w przypadku podjęcia decyzji o odmowie jej udostępnienia. Udostępnienie zaś następuje w drodze czynności materialno-technicznej, od której nie są przewidziane żadne środki zaskarżenia, zarówno w ustawie o dostępie do informacji publicznej, jak i w k.p.a. Uzasadniając faktyczne motywy skargi, pełnomocnik wskazał, że od momentu złożenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej do chwili wniesienia skargi nie otrzymał żądanych we wniosku dokumentów. Skarga jest zatem zasadna. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik Spółki wskazał, że spółka uwzględnia skargę w całości oraz wniósł o umorzenie postępowania. Uzasadniając powyższe, pełnomocnik spółki wskazał na zmianę stanowiska spółki w przedmiocie obarczenia jej obowiązkiem udostępniania informacji publicznej, z uwagi na fakt, iż jako Operator Systemu Dystrybucyjnego odpowiedzialny za prowadzenie ruchu sieciowego oraz eksploatację, konserwację i remonty sieci, instalacji i urządzeń, wraz z połączeniami z innymi systemami gazowymi, w sposób gwarantujący niezawodność funkcjonowania systemu gazowego, stosownie do treści art. 9c ust. 3 Ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne (Dz. U. z 2012 r. Nr 1059 j.t., zwanej dalej p.e.), winna być uznana za podmiot realizujący zadania mieszczce się w katalogu "zadań publicznych". Wobec powyższego pełnomocnikowi skarżących zostało przesłane rozstrzygnięcie autokontrolne, w którym uwzględniono żądanie udostępnienia informacji i przesłano posiadane dokumenty. Jednocześnie wskazano, że z uwagi na rozbieżności interpretacyjne występujące w momencie wystąpienia skarżących z wnioskiem, spółka stała na stanowisku, iż nie jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej. Wobec powyższego wniesiono o nie stwierdzanie rażącego naruszenia prawa w kwestii braku udostępnienia żądanej informacji publicznej. W piśmie z dnia 16 czerwca 2014 r. pełnomocnik skarżących wniósł o nieuwzględnianie wniosku o umorzenie postępowania. Podniósł, iż prawo do udostępnienia informacji publicznej przysługuje każdemu, bez konieczności wykazywania interesu prawnego lub faktycznego. A jedyne ograniczenia tego prawa wynikać mogą z tajemnicy ustawowo chronionych. Ponadto podkreślono, że skarżący nie mają innej drogi uzyskania żądanych informacji, albowiem nie posiadają dokładnej wiedzy pozwalającej zidentyfikować przedmiotowa dokumentację. Jednocześnie Spółka, jako podmiot będący właścicielem urządzeń przesyłowych, powinien komplet takiej dokumentacji posiadać, a jednocześnie – jako podmiot zobowiązany do udostępniania informacji publicznej na mocy art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. – powinien udostępnić ją skarżącym bez zbędnej zwłoki. W przypadku niepodzielenia powyższej argumentacji pełnomocnik skarżących wniósł o zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżących. Wobec wezwania Sądu pełnomocnik spółki uzupełnił dokumentację akt sprawy, poprzez nadesłanie załączników do rozstrzygnięcia autokontrolnego oraz dowodu doręczenia go pełnomocnikowi skarżących. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach ze skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania organów określonych w pkt 1 - 4a. Celem skargi na bezczynność jest zwalczanie zwłoki w załatwieniu sprawy. Bezczynność organu ma miejsce wówczas, gdy organ będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do podjęcia czynności, nie podejmuje jej w terminie określonym w przepisach prawa i w konsekwencji pozostaje w zwłoce. Skarga na bezczynność ma na celu spowodowanie wydania przez organ administracji publicznej oczekiwanego aktu lub podjęcia określonej czynności. Zatem, aby można było mówić o bezczynności organu należy przede wszystkim stwierdzić, że ciąży na nim wynikający z przepisów prawa obowiązek wszczęcia postępowania i podjęcia w nim stosownego rozstrzygnięcia (stosownej czynności), a dopiero później, iż obowiązku tego - w nakazanym terminie - organ nie wypełnia. Sąd uwzględniając skargę na bezczynność organu, stosownie do art. 149 § 1 P.p.s.a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisu prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Oznacza to, że celem skargi na bezczynność organu administracji, jest doprowadzenie do wydania przez ten organ decyzji administracyjnej (lub innego aktu) w sprawie wszczętej żądaniem strony. Podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowiły przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Stosownie do treści art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.); zwanej dalej u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Ustawodawca w przepisie art. 6 ust. 1 u.d.i.p. dokonał przykładowego wyliczenia, jaka informacja stanowi informację publiczną. W orzecznictwie oraz doktrynie przyjmuje się w związku z tym, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa, o ile odnosi się do faktów i danych. Wspomniany przepis art. 6 ust. 1 w pkt 4 u.d.i.p. stanowi, że udostępnieniu podlega informacja publiczna m. in. o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć. Informacją publiczną jest zatem treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii, ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Ponadto walor informacji publicznej posiada treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego takim organem, związanych z nimi bezpośrednio poprzez ich wytworzenie bądź też przez nie niewytworzonych, lecz używanych przy realizacji przewidzianych prawem zadań. Z tego względu, należało uznać, że żądana przez skarżących informacja w postaci kserokopii dokumentacji techniczno - prawnej w tym dokumentacji prawnej stanowiącej podstawę lokalizacji i budowy infrastruktury gazociągowej na działce nr [...] opisanej w prowadzonej przez Sąd Rejonowy w B. [...] Wydział Ksiąg Wieczystych w księdze wieczystej KW nr [...] będącej własnością H. i W. P., w szczególności przesłanie kserokopii wszelkich ewentualnych decyzji stanowiących podstawę lokalizacji i budowy linii gazociągowej na ww. działce oraz innych dokumentów techniczno - prawnych (protokołów odbiorów technicznych i przekazania linii gazociągowych do eksploatacji, protokołów zdawczo - odbiorczych linii gazociągowych, protokołów zdawczo - odbiorczych środków trwałych przekazania na rzecz ówczesnego państwowego przedsiębiorstwa przesyłowego, dzienników budów linii gazociągowych, decyzji wydanych przez ówczesne organy administracji publicznych np. Urzędy Wojewódzkie, Burmistrzów Miast, Wojewódzkich Zarządów Rozbudowy Miast i Osiedli itp. ustalające miejsce i warunki realizacji budowy i lokalizacji urządzeń przesyłowych, decyzji zatwierdzających plan inwestycyjny w zakresie budowy i lokalizacji urządzeń przesyłowych wraz z planem realizacyjnym obejmującym cześć opisową i graficzną wybudowanych urządzeń przesyłowych itp.), jest informacją publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. W myśl bowiem art. 2 ust. 1 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej przysługuje każdemu, z zastrzeżeniem art. 5, który ogranicza je z uwagi na ochronę informacji niejawnych oraz ochronę innych tajemnic ustawowo chronionych. Nie jest przy tym wymagane wykazanie ani interesu publicznego, ani celu, w jakim uzyskana informacja zostanie wykorzystana. Jedynie w przypadku informacji przetworzonej ustawodawca wprowadził wymóg wykazania, że uzyskanie informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego (art. 3 ust. 1 u.d.i.p.). W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, Polska Spółka Gazownictwa Sp. z o.o., jako podmiot wykonujący zadania publiczne, jest podmiotem generalnie zobowiązanym do udzielania informacji publicznej, zgodnie z ustawą o dostępie do informacji publicznej, co wynika z treści art. 4 ust. 1 pkt 5 tej ustawy (porównaj wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 25 lipca 2006 r., sygn. akt P 24/05), zaś żądana przez wnioskodawców informacja – stanowi informację publiczną. Nadto podkreślenia wymaga to, iż prawo do uzyskania prostej informacji publicznej posiada każdy, bez potrzeby wskazywania na cel przyświecający uzyskaniu tej informacji, czy wykazywania istnienia interesu prawnego lub faktycznego (art. 2 ustawy). Na tym etapie ewentualnych sporów między stronami - co do roszczeń związanych z posadowieniem na określonym terenie urządzeń do przesyłu gazu - nie można wskazać na uregulowania innej ustawy (niż ustawa o dostępie do informacji publicznej), która umożliwiałaby skarżących dostęp do żądanej informacji i co w rozumieniu art. 1 ust. 2 wyłączałoby stosowanie w niniejszej sprawie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Jak wynika z przedstawionych przed rozprawą przez Spółkę pism, żądana przez skarżących informacja została im udostępniona pismem z dnia 2 czerwca 2014 r. wraz z dokumentami, które były w posiadaniu Spółki. Realizacja ustawy o dostępie do informacji publicznej polega na udostępnieniu żądanej informacji albo na wydaniu przewidzianej w tej ustawie decyzji. Zatem rozpatrując niniejszą sprawę w kategoriach bezczynności (skarga na bezczynność podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej) uznać należy, iż Polska Spółka Gazownictwa Sp. z o.o. wykonała bez potrzeby regulowania tej kwestii wyrokiem, obowiązek wynikający z omawianej ustawy. Zatem odpadła potrzeba rozstrzygnięcia sprawy w zakresie uregulowanym w art. 149 § 1 zdanie pierwsze ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i powyższe nakazuje Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie umorzenie przedmiotowej sprawy, zgodnie z treścią art. 161 § 1 pkt 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, albowiem wobec działań Spółki dokonanych przed rozprawą (pismo z dnia 12 marca 2014 r.) orzekanie w zakresie zobowiązywania Spółki do udostępnienia żądanej informacji – jak tego domagali się skarżący w skardze - stało się bezprzedmiotowe. Jednakże, zgodnie z treścią art. 149 § 1 zdanie drugie ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało także orzec, czy bezczynność zobowiązanej Spółki, która niewątpliwie istniała do dnia 2 czerwca 2014 r. miała charakter rażącego naruszenia prawa. W tym zakresie, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, bezczynność Spółki nie mała rażącego charakteru. Wyważając tę ocenę bezczynności, Sąd miał na uwadze wątpliwości prawne, na które wskazywała Spółka, w zakresie istnienia jej zobowiązania udostępnienia przedmiotowej informacji – co wskazuje na brak złej woli Spółki w udostępnieniu informacji, a jedynie na jej błędną ocenę stanu prawnego. Sąd miał tu także na uwadze fakt, iż zwłoka w załatwieniu sprawy nie był znaczna. Ponieważ w chwili jej wniesienia skarga W. i H. P. była zasadna i w efekcie niniejszej skargi uległ zakończeniu stan bezczynności, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na zasadzie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł o kosztach niniejszego postępowania. Z tych wszystkich wyżej wskazanych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w wyroku.