II SAB/Wa 397/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Fronczyk (spr.) Sędziowie WSA Sławomir Fularski Andrzej Kołodziej Protokolant specjalista Aleksandra Weiher po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 kwietnia 2011 r. sprawy ze skargi U. R. na bezczynność Wójta Gminy L. w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] października 2010 r. o udostępnienie informacji publicznej. postanawia: 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić skarżącej U. R. kwotę 100 (sto) tytułem uiszczonego wpisu. Pismem z dnia [...] października 2010 r. U. R. zwróciła się do Wójta Gminy L. o udostępnienie – w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) – kserokopii pisma M. O., na podstawie którego Gmina L. wyraziła zgodę M. O. na usytuowanie miejsc parkingowych na działce o numerze ewidencyjnym [...], położonej wzdłuż drogi gminnej przy ul. [...]. W odpowiedzi na wniosek, pismem z dnia [...] października 2010 r. Wójt Gminy L. poinformował U. R., że pismo M. O. nie stanowi informacji publicznej, w rozumieniu art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Nie jest więc możliwe przekazanie kserokopii przedmiotowego pisma. W dniu [...] listopada 2010 r. U. R. sformułowała skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, której przedmiotem uczyniła bezczynność Wójta Gminy L., polegającą na nierozpatrzeniu jej wniosku z dnia [...] października 2010 r. o udostępnienie pisma M. O., na podstawie którego Gmina L. wyraziła mu zgodę na usytuowanie miejsc parkingowych na działce o numerze ewidencyjnym [...], położonej wzdłuż drogi gminnej przy ul. [...]. Skarżąca podniosła, że żądane przez nią pismo posiada przymiot informacji publicznej, dotyczy bowiem pozwolenia na budowę kolejnych miejsc parkingowych na posesji sąsiadującej z jej działką, która jest degradowana przez wody opadowe wskutek nieprawidłowej zabudowy działki M. O. i J. G., którzy to wznieśli na niej olbrzymich rozmiarów budynek [...], nie pozostawiając przy tym odpowiedniej powierzchni biologicznie czynnej, umożliwiającej wchłanianie wody. Budowa nowych miejsc parkingowych zmniejszy dodatkowo pozostały, już i tak minimalny, procent powierzchni biologicznie czynnej, co spowoduje dalsze niszczenie nie tylko jej nieruchomości, ale także nieruchomości innych sąsiadów, w tym posesji J. M. Skarżąca wniosła o zobowiązanie Wójta Gminy L. do udostępnienia pisma zgodnie ze złożonym wnioskiem. Udzielając odpowiedzi na skargę, Wójt Gminy L. wniósł o jej oddalenie, wskazując, że pismo, którego U. R. się domaga, nie stanowi informacji publicznej, nie podlega zatem udostępnieniu w trybie i na zasadach określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Pismo to jest wystąpieniem osoby fizycznej, na które została udzielona stosowna odpowiedź. Żądane pismo nie podlega także udostępnieniu na podstawie art. 73 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), gdyż pismo to nie spowodowało wszczęcia jakiegokolwiek postępowania administracyjnego przed Wójtem, w szczególności nie toczy się przed organami Gminy L. postępowanie administracyjne w sprawie budowy parkingu na działce o numerze ewidencyjnym [...]. Skarżącej została udzielona odpowiedź w sprawie żądanego pisma, jak również wyjaśniono jej kwestię właściwości organów w sprawie budowy parkingu na działce o numerze ewidencyjnym [...]. Pismem z dnia [...] marca 2011 r. J. M. zwrócił się do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z wnioskiem o dopuszczenie go do udziału w niniejszej sprawie w charakterze uczestnika. Na rozprawie w dniu 14 kwietnia 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowił uwzględnić wniosek J. M., dopuszczając go do udziału w sprawie, stosując w tym względzie art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w związku z art. 2 ust. 1 ww. ustawy o dostępie do informacji publicznej w związku z art. 33 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3). Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat funkcjonowania organów władzy publicznej (art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). Używając w art. 2 ust. 1 pojęcia "każdemu", ustawodawca precyzuje zastrzeżone w Konstytucji obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Przy czym owo "każdy" należy rozumieć jako każdy człowiek (osoba fizyczna) lub podmiot prawa prywatnego. Ustawa ta reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Oczywiście ustawa znajduje zastosowanie jedynie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy. Jakkolwiek w niniejszej sprawie spełniony jest zakres podmiotowy stosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdyż Wójt Gminy L. na gruncie tej regulacji jest podmiotem zobowiązanym do udzielania informacji publicznej, będącej w jego posiadaniu (art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy), to jednak – wbrew twierdzeniom strony skarżącej – nie został spełniony zakres przedmiotowy stosowania ustawy. Żądane przez U. R. pismo M. O. z dnia [...] kwietnia 2008 r., kierowane do Wójta Gminy L., o wyrażenie zgody na usytuowanie miejsc parkingowych na działce o numerze ewidencyjnym [...], położonej wzdłuż drogi gminnej przy ul. [...], nie stanowi informacji publicznej. Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W ich świetle informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ustawy. Uwzględniając wszystkie te aspekty, można zatem przyjąć, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do: 1) uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego; 2) wglądu do dokumentów urzędowych; 3) dostępu do posiedzeń kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów. Prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do niezwłocznego uzyskania informacji publicznej zawierającej aktualną wiedzę o sprawach publicznych (ust. 2). Informacją publiczną jest treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, a które na podstawie tej ustawy zostały zobowiązane do udostępniania informacji, które mają walor informacji publicznej, przy czym – jak wynika z treści cyt. przepisu – należy tu odróżnić dokumenty urzędowe od dokumentów prywatnych. Przymiot informacji publicznej posiadają wszelkiego rodzaju dokumenty urzędowe organu (będące dowodem tego, co w nich urzędowo stwierdzono, zaświadczono bądź podano), wytworzone w ramach realizacji powierzonych mu zadań, a więc dokumenty powstałe w związku z prowadzeniem konkretnych spraw. Natomiast nie stanowią informacji publicznej wszelkiego rodzaju dokumenty prywatne, które podmiot prywatny kieruje do organu administracji publicznej. Nie jest przy tym istotne, jakiego rodzaju postępowanie wszczyna dokument prywatny (administracyjne, skargowo – wnioskowe czy inne) i czy w ogóle wszczyna, bądź też, jakiej czynności organu oczekuje podmiot, składając dokument prywatny. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 maja 2006 r. o sygn. akt II OSK 812/05 (publ. LEX nr 236465) wyraził pogląd, że dokumenty prywatne, jako takie, nie stanowią informacji publicznej, w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę w pełni tę tezę podziela, podkreślając przy tym, że ustawa o dostępie do informacji publicznej nie może być i nie jest środkiem do wykorzystywania jej w celu występowania z wnioskiem o udzielenie każdej informacji. Oznacza to, że zakres przedmiotowy ustawy wytycza i obejmuje dostęp tylko do informacji publicznej, a nie publiczny dostęp do wszelkich informacji. Dokument prywatny, niezależnie od tego, czy wszczyna postępowanie w konkretnej sprawie przed organem administracji publicznej czy też nie, współtworzy wespół z innymi dokumentami całość akt prowadzonej przed nim sprawy. Jednak fakt, że dokument prywatny trafia do organu i służy realizacji powierzonych prawem zadań organu, nie oznacza, że przez to nabiera on cech dokumentu urzędowego. Dokument skierowany do organu administracji publicznej przez podmiot prywatny nigdy nie stanie się dokumentem urzędowym tylko dlatego, że został doń zaadresowany i znajduje się w jego posiadaniu. Nie nabierze zatem cech dokumentu urzędowego, w rozumieniu przedmiotowej ustawy. Art. 6 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej stanowi, że dokumentem urzędowym jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks karny (Dz. U. Nr 88, poz. 553 ze zm.), w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy. Stosownie do treści art. 245 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. Nr 43, poz. 296 ze zm.), dokument prywatny stanowi dowód tego, że osoba, która go podpisała, złożyła oświadczenie zawarte w dokumencie i tym różni się od dokumentu urzędowego, że nie jest sporządzony przez organ władzy publicznej i inny organ państwowy (nie pochodzi od organu władzy publicznej lub innego organu państwowego) w zakresie ich działania; dokument prywatny niczego w sposób urzędowy nie zaświadcza (art. 244 § 1 Kodeksu postępowania cywilnego). Żądane przez skarżącą pismo jest dokumentem pochodzącym od podmiotu prywatnego, nie ma zatem charakteru dokumentu urzędowego, który podlegałby udostępnieniu w trybie i na zasadach określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej (walor informacji publicznej ma odpowiedź Wójta Gminy L. na pismo M. O., którego skarżąca się domaga). Tak więc, wniosek skarżącej nie może zostać załatwiony w trybie dostępu do informacji publicznej ani też w żadnym innym trybie, wszak żądane przez skarżącą pismo nie wszczęło ani postępowania administracyjnego przed Wójtem, w którym to postępowaniu – jeśli skarżąca miałaby status strony lub uczestnika – korzystałaby z dostępu do całości akt sprawy, w tym także rzeczonego pisma, w trybie ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), ani też nie zainicjowało żadnego innego postępowania, umożliwiającego do niego dostęp. Skoro zatem żądane pismo nie podlega udostępnieniu w trybie i na zasadach określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej, gdyż nie posiada przymiotu informacji publicznej, to w sprawie niniejszej nie mogło dojść ani do jego udostępnienia, a więc do dokonania czynności materialno – technicznej (art. 13 ust. 1 przedmiotowej ustawy), ani też do odmowy udostępnienia, czyli wydania decyzji administracyjnej (art. 16 ust. 1 tej ustawy). W sytuacji gdy żądana informacja nie ma waloru informacji publicznej, organ, do którego skierowano wniosek, winien jedynie pisemnie poinformować wnioskodawcę, że sprawa nie dotyczy informacji publicznej, co w sprawie niniejszej prawidłowo uczynił Wójt Gminy L. Jeżeli sprawa nie jest i nie może być załatwiona w jednej z prawnych form działania organu administracji publicznej, podlegających kontroli sądu administracyjnego, formułowanie zarzutu bezczynności pod adresem organu należy uznać za niedopuszczalne. Skarga na bezczynność organu jest dopuszczalna tylko wówczas i tylko w takich granicach, w jakich przedmiot sprawy pozwala zakwalifikować ją jako załatwianą w jednej z prawnych form działania organu administracji publicznej, wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Wynika z tego, że wniosek skarżącej nie może zostać załatwiony w trybie dostępu do informacji publicznej ani też w żadnym innym trybie, toteż wniesiona skarga na bezczynność, jako niedopuszczalna, podlega odrzuceniu. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w punkcie pierwszym sentencji postanowienia. W oparciu o art. 232 § 1 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd z urzędu zwrócił skarżącej kwotę 100 zł, stanowiącą wartość uiszczonego wpisu.