II SAB/Wa 398/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Mierzejewska, Sędziowie WSA Andrzej Kołodziej (spraw.), Stanisław Marek Pietras, Protokolant starszy sekretarz sądowy Aneta Duszyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 października 2013 r. sprawy ze skargi D. P. na bezczynność Giełdy [...] w [...] S.A. z siedzibą w [...] w przedmiocie dostępu do informacji publicznej 1. zobowiązuje Giełdę [...] w [...] S.A. z siedzibą w [...] do rozpatrzenia wniosku skarżącego D. P. z dnia [...] czerwca 2013 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu w zakresie rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Giełdy [...] w [...] S.A. z siedzibą w [...] na rzecz skarżącego D. P. kwotę 100 (słownie: sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem z dnia [...] czerwca 2013 r. D. P. wystąpił do Giełdy Papierów Wartościowych w [...] o udostępnienie informacji publicznej w oparciu o przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) w postaci: 1. korespondencji z Ministrem Finansów w związku ze wskazaniem przedstawiciela GPW do Komisji Nadzoru Audytowego II kadencji, 2. dokumentacji wytworzonej w GPW w toku wyboru przedstawiciela, o którym mowa w pkt 1 i w toku weryfikacji spełniania ustawowych warunków przez przedstawiciela. Wnioskodawca poprosił o przekazanie informacji publicznej w formie elektronicznej na podany adres poczty elektronicznej. W odpowiedzi na powyższy wniosek Giełda Papierów Wartościowych w [...] w piśmie z dnia 28 czerwca 2013 r. podała, że w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 11 października 2012 r., II SAB/Kr 137/12 stwierdzono, iż charakter informacji publicznej należy przypisać jedynie tym informacjom, które odnoszą się do wskazanej w art. 61 Konstytucji RP publicznej sfery działalności, a więc wykonywania zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Wskazała, że nie jest organem władzy publicznej ani podmiotem wykonującym zadania publiczne, nie dysponuje również majątkiem publicznym. Z tego względu nie mieści się w kręgu podmiotów zobowiązanych do udzielania informacji publicznej na podstawie ustawy i w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Z punktu widzenia Giełdy żądana dokumentacja nie stanowi zatem informacji publicznej i nie ma podstaw do jej udostępnienia. W skardze na bezczynność Giełdy Papierów Wartościowych w [...] S.A. skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, D. P. wniósł o zobowiązanie Giełdy do udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów niezbędnych do prowadzenia postępowania. W uzasadnieniu stwierdził, że zgodnie z przepisem art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: organy władzy publicznej, (...) osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Następnie wskazał, że Giełda Papierów Wartościowych jako spółka akcyjna jest osobą prawną. Ponadto GPW wykonuje zadania publiczne, gdyż działa w oparciu o ustawę z dnia 29 lipca 2005 r. o obrocie instrumentami publicznymi. W szczególności analiza rozdziału 2 oddziału 1 tej ustawy pozwala wnioskować, że wykonuje ona zadania publiczne, np.: prowadzi giełdę, podejmuje uchwały o dopuszczeniu instrumentów finansowych do obrotu na rynku giełdowym (art. 32 ust. 1), a uchwała ta może być zaskarżona do Sądu (art. 32 ust. 3), prowadzi ponadto polubowny sąd giełdowy (§ 28 statutu GPW). Skarżący podniósł także, iż definicję pozycji dominującej w rozumieniu art. 4 pkt 10 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów, dla celów ustawy o dostępie do informacji publicznej należy rozumieć w ten sposób, że pozycję dominującą ma ten podmiot, który posiada zdolność do samodzielnego kierowania w znacznym zakresie bez udziału i wbrew woli innych udziałowców. Skarb Państwa ma zaś w Giełdzie Papierów Wartościowych w [...] S.A. 35% udziałów w kapitale zakładowym, lecz z uwagi na posiadanie akcji uprzywilejowanych, posiada ponad 50% głosów na Walnym Zgromadzeniu, co powoduje, że może powołać większość członków Rady Giełdy, a następnie większość członków Zarządu. Skarżący podkreślił także, że jego wniosek dotyczył uprawnień GPW wynikających z ustawy o biegłych rewidentach i ich samorządzie, podmiotach uprawnionych do badania sprawozdań finansowych oraz o nadzorze publicznym, tj. wskazywania swojego przedstawiciela do Komisji Nadzoru Audytywnego – organu nadzoru nad biegłymi rewidentami, podmiotami uprawnianymi do badania sprawozdań finansowych i nad organami samorządu biegłych rewidentów, a więc zadań publicznych. W odpowiedzi na skargę Giełda Papierów Wartościowych w [...] S.A. wniosła o jej odrzucenie bądź oddalenie w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Uzasadniając wniosek o odrzucenie skargi GPW podniosła, że skarga nie została podpisana przez skarżącego, co stanowi brak formalny, którego nieuzupełnienie winno skutkować odrzuceniem skargi. Ustosunkowując się natomiast do twierdzeń zawartych w skardze, wskazała na wstępie, że zasady prowadzenia giełdy zostały określone w ustawie z dnia 29 lipca 2005 r. o obrocie instrumentami finansowymi (t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 211, poz. 1384 ze zm.), a nie jak podał skarżący w ustawie o obrocie instrumentami publicznymi. Stwierdziła również, powołując się na przepisy ustawy o obrocie instrumentami finansowymi i Regulaminu Giełdy, że decyzje podejmowane w procesie dopuszczenia instrumentów finansowych do obrotu giełdowego mają, wbrew opinii skarżącego, charakter cywilnoprawny, co potwierdza fakt, że kontrola nad procesem dopuszczenia jest sprawowana przez właściwy miejscowo dla siedziby spółki prowadzącej rynek giełdowy, sąd powszechny (art. 32 ust. 4 ustawy o obrocie instrumentami finansowymi). Także istnienie przy Giełdzie sądu polubownego nie stanowi przesłanki uznania, że GPW wykonuje zadania publiczne, wręcz przeciwnie, świadczy o cywilnoprawnym charakterze stosunków łączących GPW z uczestnikami transakcji giełdowych wskazanymi w art. 31 ustawy o obrocie (...). Giełda nie zgodziła się także z przedstawioną przez skarżącego interpretacją pojęcia pozycji dominującej w rozumieniu przepisów ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów, z uwagi na odnoszenie tego pojęcia do innego kryterium niż zdefiniowane w art. 4 ust. 10 tej ustawy. W jej ocenie również uprawnienie do wskazywania przedstawiciela do Komisji Nadzoru Audytowego nie jest związane z wykonywaniem zadań publicznych przez GPW. Należy bowiem rozgraniczyć tę sferę od działalności ww. Komisji i realizacji przez nią zadań przewidzianych w ustawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sąd administracyjny może ocenić, czy doszło do bezczynności adresata wniosku o udostępnienie informacji publicznej wyłącznie wtedy, gdy wniosek dotyczy informacji publicznej, a adresat jest podmiotem zobowiązanym, w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), dalej "u.d.i.p.". Oznacza to, że w grę wchodzi zarówno przedmiotowy, jak i podmiotowy zakres ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie z przepisem art. 1 ust. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Ta bardzo ogólna definicja informacji publicznej została uszczegółowiona w art. 6 ust. 1 u.d.i.p. poprzez przykładowe wyliczenie, jaka informacja publiczna podlega udostępnieniu. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 25 marca 2003 r., II SA 4059/02 (LexPolonica nr 361165) stwierdził, że informacją publiczną w rozumieniu ustawy będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. W ocenie Sądu żądana przez skarżącego informacja w postaci korespondencji Giełdy Papierów Wartościowych w [...] S.A. z Ministrem Finansów, w związku ze wskazaniem przedstawiciela GPW do Komisji Nadzoru Audytowego II kadencji oraz dokumentacji wytworzonej w GPW w toku wyboru przedstawiciela, o którym mowa wyżej, i w toku weryfikacji spełniania ustawowych warunków przez przedstawiciela, jest informacją o sprawach publicznych, a tym samym posiada walor informacji publicznej. Należy bowiem zauważyć, że w myśl przepisu art. 63 ustawy z dnia 7 maja 2009 r. o biegłych rewidentach i ich samorządzie, podmiotach uprawnionych do badania sprawozdań finansowych oraz o nadzorze publicznym (Dz. U. Nr 77, poz. 649 ze zm.), tworzy się Komisję Nadzoru Audytowego (ust. 1). Komisja Nadzoru Audytowego sprawuje nadzór publiczny nad: 1. wykonywaniem zawodu biegłego rewidenta; 2. działalnością podmiotów uprawnionych do badania sprawozdań finansowych; 3. działalnością Krajowej Izby Biegłych Rewidentów (ust. 2). Zgodnie z przepisem art. 65 ust. 1 powołanej ustawy w skład Komisji Nadzoru Audytowego wchodzi 9 członków, w tym: 1. 2 przedstawicieli Ministra Finansów, w tym sekretarz lub podsekretarz stanu w Ministerstwie Finansów jako przewodniczący; 2. 2 przedstawicieli Komisji Nadzoru Finansowego – jeden z nich jako zastępca przewodniczącego; 3. przedstawiciel Ministra Sprawiedliwości; 4. 2 przedstawicieli Krajowej Izby Biegłych Rewidentów rekomendowanych przez Krajową Izbę Biegłych Rewidentów; 5. przedstawiciel organizacji pracodawców; 6. przedstawiciel Giełdy Papierów Wartościowych w [...] S.A. Stosownie zaś do przepisu art. 65 ust. 3 tej ustawy, Komisja Nadzoru Audytowego wykonuje swoje zadania przy pomocy komórki organizacyjnej w urzędzie obsługującym Ministra Finansów odpowiedzialnej za rachunkowość i rewizję finansową. Niewątpliwie więc sposób wyłonienia członków Komisji Nadzoru Audytowego, sprawującej nadzór publiczny wskazany w cyt. art. 63 ust. 2, jest sprawą publiczną. Ma bowiem istotny wpływ na wykonywanie przez Komisję nadzoru publicznego, a więc obowiązku ustawowego. Okoliczność, w jaki sposób doszło do wskazania konkretnego przedstawiciela GPW do Komisji, w tym ocena spełniania przez kandydata ustawowych wymogów, ma istotne znaczenie dla prawidłowego merytorycznego funkcjonowania tego podmiotu. Zarazem, zdaniem Sądu, uprawnienie Giełdy Papierów Wartościowych do wskazywania przedstawiciela do Komisji Nadzoru Audytowego, a przez to udział w ukształtowaniu składu komisji, mieści się w pojęciu zadania publicznego, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. Konsekwencją powyższego jest przyjęcie, że Giełda Papierów Wartościowych w [...] S.A., jest obowiązana w tym zakresie do udostępnienia informacji publicznej. Zgodnie bowiem z treścią art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Oznacza to, że spełniony jest również zakres podmiotowy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Sąd podziela ponadto w tej kwestii stanowisko skarżącego, że obowiązek udostępnienia przez GPW informacji publicznej ma swoje źródło w tym, że jest ona, jako spółka akcyjna, osobą prawną, a Skarb Państwa ma w niej pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Zgodnie bowiem z przepisem art. 4 pkt 10 ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz. U. Nr 50, poz. 331 ze zm.), ilekroć w ustawie jest mowa o pozycji dominującej – rozumie się przez to pozycję przedsiębiorcy, która umożliwia mu zapobieganie skutecznej konkurencji na rynku właściwym przez stworzenie mu możliwości działania w znacznym zakresie, niezależnie od konkurentów, kontrahentów oraz konsumentów; domniemywa się, że przedsiębiorca ma pozycję dominującą, jeżeli jego udział w rynku właściwym przekracza 40%. Udział przedsiębiorcy "w rynku" ustalony jest jako udział "w rynku właściwym" w rozumieniu art. 4 pkt 9 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów. W związku z tym w celu stwierdzenia, czy zawarty we wspomnianym domniemaniu próg został przekroczony, konieczne jest uprzednie wyznaczenie granic rynku właściwego. Im węziej granice te zostaną zakreślone, tym większy udział skalkulowany zostanie przedsiębiorcy w rynku właściwym i przeciwnie, im szerzej zdefiniowany zostanie ten rynek, tym mniejszy udział w nim będzie mieć przedsiębiorca. Sposób ustalenia tego rynku determinuje posiadaną na nim pozycję przedsiębiorcy, stanowiąc tym samym wyznaczenie jego siły rynkowej. W cyt. art. 4 pkt 10 zawarto odwołanie do udziału przedsiębiorcy w rynku, nie określając jednak, za pomocą jakich wskaźników ekonomicznych udział ten należy obliczać. W doktrynie przyznaje się, iż udział w rynku powinien być mierzony według takich wskaźników, jak wartość sprzedaży oraz ilość zbytych towarów z uwzględnieniem zdolności wytwórczych. Skarb Państwa posiada [...] akcji uprzywilejowanych Giełdy Papierów Wartościowych w [...] S.A., co stanowi 35% udziału w kapitale zakładowym i 51,74% udziału głosów na Walnym Zgromadzeniu. Tym samym Skarb Państwa, w ocenie Sądu, ma pozycję dominującą w rozumieniu art. 4 pkt 10 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów. Argumentacja GPW, iż Skarb Państwo posiada jedynie 35%, a nie 40% udziału w kapitale zakładowym spółki nie jest trafna, albowiem cyt. przepis art. 4 pkt 10 odnosi się do udziału w rynku właściwym, a nie w kapitale zakładowym. W orzecznictwie i literaturze powszechny jest pogląd, że udostępnienie informacji publicznej na wniosek odbywa się w formie czynności materialno-technicznej. Dopuszczalne są także inne prawne formy działania podmiotów zobowiązanych do udzielenia informacji publicznej w zależności od stanu faktycznego konkretnej sprawy, a mianowicie: 1. zawiadomienie o braku zastosowania trybu wnioskowego udostępnienia informacji publicznej z powodu zamieszczenia jej w Biuletynie Informacji Publicznej, 2. zawiadomienie o braku możliwości niezwłocznego udostępnienia informacji publicznej, 3. powiadomienia określone w art. 13 ust. 2, art. 14 ust. 2 i art. 15 ust. 2 u.d.i.p., przybierające postać pism kierowanych do wnioskodawcy, 4. decyzja administracyjna o odmowie udostępnienia informacji bądź o umorzeniu postępowania w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. Z bezczynnością w zakresie dostępu do informacji publicznej mamy natomiast do czynienia wtedy, gdy we wskazanym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. terminie, podmiot zobowiązany nie udzieli żądanej informacji lub nie podejmie nakazanych prawem czynności zmierzających do powiadomienia o przyczynie zwłoki i o dodatkowym terminie albo, podejmując te czynności, nie udzieli informacji w maksymalnym 2-miesięcznym terminie, albo nie wyda decyzji o odmowie udzielenia żądanej informacji bądź o umorzeniu postępowania. Oznacza to, że z bezczynnością w zakresie dostępu do informacji publicznej mamy do czynienia nie tylko wówczas, gdy adresat wniosku milczy, lecz także, gdy odmawia informacji w nieprzewidzianej dla tej czynności formie prawnej. Podkreślenia wymaga przy tym, że dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakiego powodu określona czynność nie została dokonana, a decyzja nie została podjęta. Czy wynika ona z przeświadczenia, że w ogóle ta czynność nie powinna być dokonana, a decyzja podjęta, czy też ze zwykłej opieszałości. W niniejszej sprawie bezczynność Giełdy Papierów Wartościowych w [...] S.A. spowodowana była błędnym przyjęciem przez adresata wniosku, że nie jest on podmiotem zobowiązanym na gruncie u.d.i.p. Koniecznym było zatem zobowiązanie GPW do jego rozpoznania, oczywiście bez przesądzania, czy udostępni ona żądaną informację, czy też rozpozna wniosek w innej prawnie przewidzianej formie. W ocenie Sądu bezczynność GPW wynikająca ze wskazanego wyżej przeświadczenia, że nie jest podmiotem zobowiązanym, nie pozwala na zakwalifikowanie bezczynności jako rażącej. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono w myśl art. 200 powołanej ustawy.