II SAB/Wa 399/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędzia WSA Joanna Kruszewska-Grońska, Asesor WSA Dorota Kozub-Marciniak (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 10 grudnia 2024 r. sprawy ze skargi A. A. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Edukacji Narodowej w przedmiocie rozpoznania odwołania 1. stwierdza, że Minister Edukacji Narodowej dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania; 2. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. przyznaje od Ministra Edukacji Narodowej na rzecz A. A sumę pieniężną w kwocie 3.000 (słownie: trzy tysiące) złotych; 4. zasądza od Ministra Edukacji Narodowej na rzecz A. A. kwotę 580 (słownie: pięćset osiemdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. A. W. (dalej, jako: skarżąca) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Edukacji Narodowej – obecnie Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego (dalej, jako: organu lub Minister) w przedmiocie rozpoznania odwołania od decyzji [...] Kuratora Oświaty w [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r. znak: [...], stwierdzającej nieważność z mocy prawa decyzji Dyrektora Zespołu Szkoły Podstawowej i Gimnazjum w [...] Nr [...] z dnia [...] czerwca 2003 r. w sprawie nadania skarżącej stopnia awansu zawodowego nauczyciela kontraktowego. Skarżąca, zarzucając organowi naruszenie art. 7, art. 8, art. 12, art. 36, art. 35 § 1 w zw. z art. 37 § 1 K.p.a., wniosła o: 1. zobowiązanie Ministra do rozpatrzenia odwołania skarżącej od decyzji [...] Kuratora Oświaty w [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r. znak: [...] - w terminie 30 dni od doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. przyznanie skarżącej od Ministra sumy pieniężnej w wysokości pięciokrotności przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów; 4. zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżącej według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że [...] Kurator Oświaty w [...] w dniu [...] kwietnia 2011 r. wydał decyzję stwierdzającą nieważność z mocy prawa decyzji Dyrektora Zespołu Szkoły Podstawowej i Gimnazjum w [...] Nr [...] z dnia [...] czerwca 2003 r. w sprawie nadania skarżącej stopnia awansu zawodowego nauczyciela kontraktowego. Od powyższej decyzji w ustawowym terminie skarżąca odwołała się pismem z dnia [...] maja 2011 r. Organ I instancji tj. [...] Kurator Oświaty pismem z dnia [...] maja 2011 r. przekazał odwołanie wraz z aktami sprawy do Ministra Edukacji Narodowej celem rozpoznania. Minister naruszył ww. przepisy K.p.a. albowiem odwołania nie rozpoznał do dnia wniesienia skargi. Zachowanie organu świadczy o celowym i świadomym wydłużaniu postępowania. Dowodem na tę okoliczność jest brak jakiejkolwiek reakcji na wniesione ponaglenia, brak informacji o niemożności załatwienia sprawy w terminach ustawowych. Postępowanie organu jest, zdaniem skarżącej, wyrazem lekceważenia prawa. Nierozpoznanie wniesionego przez skarżącą odwołania skutkuje ponoszeniem przez nią wymiernej szkody finansowej w postaci niemożności otrzymania przez skarżącą awansu na nauczyciela dyplomowanego i związanego z tym zwiększenia uposażenia. Szkodę jaką skarżąca poniosła przez kilkanaście lat bezczynności oceniać można na przeszło 100 tysięcy złotych. Ciąg czynności podejmowanych przez organ w postępowaniu wszczętym odwołaniem złożonym w rozpoznawanej sprawie nie pozostawia wątpliwości co do tego, że organ prowadzi postępowanie opieszale i z naruszeniem wynikających z procedury administracyjnej terminów załatwienia sprawy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu wyjaśnił, że dnia [...] lipca 2024 r. wydał decyzję, w której po rozpatrzeniu odwołania skarżącej od decyzji [...] Kuratora Oświaty z dnia [...] kwietnia 2011 r. stwierdzającej nieważność decyzji nr [...] Dyrektora Zespołu Szkoły Podstawowej i Gimnazjum w [...] z dnia [...] czerwca 2003 r. w sprawie nadania stopnia awansu zawodowego nauczyciela kontraktowego. Odnosząc się do zarzutów skargi organ podniósł, że minister właściwy do spraw oświaty i wychowania (Minister Edukacji) jest odpowiedzialny za zarządzanie oświatą na szczeblu krajowym i ponosi odpowiedzialność za koordynowanie polityki oświatowej państwa. Minister wykonuje swoje zadania za pomocą ministerstwa - urzędu zapewniającego obsługę ministra. Reforma administracji państwowej i reforma systemu oświaty spowodowały, że polityka oświatowa całego państwa jest przygotowywana i wdrażana centralnie, co stanowi o konieczności planowania i podejmowania przez administrację państwową wielokierunkowych działań w różnych obszarach funkcjonowania społeczeństwa, a w przypadku Ministra Edukacji Narodowej w zakresie oświaty na wszystkich szczeblach polityki oświatowej Państwa. Konieczne jest zatem ustalanie przez Ministra Edukacji priorytetów i celów strategicznych pozwalających na sprawne koordynowanie polityki oświatowej państwa. Dodatkowo, w roku 2020 na terenie całego kraju został ogłoszony stan pandemii COVID-19. Przedłużający się okres trwania zagrożenia epidemicznego powodował konieczność przygotowywania szczególnych rozwiązań, które umożliwiały realizację przez szkoły i placówki ich zadań statutowych. Z uwagi na zmieniającą się dynamicznie liczbę zachorowań na COVID-19 konieczne było czasowe ograniczanie nauki stacjonarnej. Decyzje w sprawie wprowadzania i znoszenia obostrzeń w placówkach systemu oświaty były podejmowane na szczeblu rządowym, na podstawie aktualnej sytuacji epidemicznej, w oparciu o analizy i dane Ministerstwa Zdrowia oraz Głównego Inspektoratu Sanitarnego. Konsekwencją wprowadzania obostrzeń i ich znoszenia na terenie kraju były podejmowane przez resort edukacji ustawiczne prace nad przygotowywaniem nowych rozwiązań prawnych zapewniających funkcjonowanie w tym czasie przedszkoli, szkół i placówek. Ministerstwo podejmowało szereg działań w zakresie szeroko rozumianego wsparcia rozwoju dzieci i młodzieży w okresie ograniczenia funkcjonowania jednostki systemu oświaty w związku z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19. Minister zaznaczył, że działania organów publicznych, w sferze organizacyjnej i prawnej, muszą bezwarunkowo potwierdzać realizację zadania wskazanego w art. 68 ust. 4 ustawy zasadniczej, zgodnie z którym władze publiczne (wszystkie) są obowiązane do zwalczania chorób epidemicznych. Z powodu wybuchu konfliktu zbrojnego na terytorium [...] dnia [...] lutego 2022 r., na terenie naszego kraju zaistniała potrzeba podjęcia szczególnych, szybkich działań ze strony rządu oraz wszystkich jednostek administracji rządowej i terytorialnej, które mogły zapewnić należyte przygotowanie jednostek samorządowych do przyjęcia obywateli [...], uciekających przez działaniami wojennymi. Do nowych rozwiązań organizacyjnych konieczne było także przygotowanie szkół i placówek oświatowych. Z uwagi na zmieniającą się dynamicznie sytuację związaną z napływem obywateli i dzieci z terytorium [...] niezbędne stało się szybkie wprowadzenie w życie nowych rozwiązań prawnych lub modyfikacja funkcjonujących rozwiązań systemowych dotyczących organizacji i funkcjonowania jednostek systemu oświaty w różnych obszarach edukacji i nauki. Resort edukacji i nauki od [...] lutego 2022 r. prowadził wielokierunkowe działania mające na celu przygotowywanie i wdrażanie nowych rozwiązań prawnych i organizacyjnych zapewniających optymalne funkcjonowanie przedszkoli, szkół i placówek ze zwiększoną liczbą dzieci i młodzieży przybyłych z [...]. Ministerstwo cały czas podejmowało szereg działań w zakresie szeroko rozumianego wsparcia dzieci i młodzieży, które przyjechały z terytorium [...] od [...] lutego 2022 r. Zatem na skutek realizowania przez departament nieprzewidzianych zadań, w tym prowadzenia licznych prac legislacyjnych, związanych z wybuchem pandemii w roku 2020 r. i latach następnych oraz w związku z agresją [...] na [...] w roku 2022, jak również na skutek licznych zmian organizacyjnych, nastąpiło znaczne opóźnienie w rozpatrzeniu przez organ II instancji odwołania skarżącej. Jak wynika z powyższego, w okresie, w którym wpłynęły do organu ponaglenia Minister realizował liczne, dodatkowe i priorytetowe zadania wynikające z nadzwyczajnej sytuacji, jaką stanowiła pandemia oraz konflikt zbrojny na terytorium [...]. W konsekwencji Minister zobowiązany był do określania na bieżąco najważniejszych, priorytetowych w skali kraju zadań, a w związku z tym zadań priorytetowych dla resortu. Z przedstawionych powyżej informacji wynika zdaniem organu, że niezasadny jest zarzut bezczynności Ministra z rażącym naruszeniem prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej, jako: P.p.s.a.), sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a: (1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji lub dokonania czynności, (2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, (3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.). W przypadku, o którym mowa w § 1, sąd może ponadto orzec z urzędu lub na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. (art. 149 § 2 P.p.s.a.). Konstrukcja powyższego przepisu wyróżnia dwie odrębne od siebie instytucje, a mianowicie skargę na bezczynność organu oraz przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania. Należy zauważyć, że każdy z tych środków ma inne zadanie, inny cel jego zastosowania i zakres ochrony, której strona może domagać się od sądu administracyjnego. Przewlekłość postępowania oznacza stan, którym organ administracji w sposób nieuzasadniony "przedłuża" termin załatwienia sprawy, powołując się na niezależne od niego przyczyny, uniemożliwiające dotrzymanie terminu podstawowego, bądź gdy termin załatwienia sprawy jest zatrzymany. W orzecznictwie i w doktrynie przyjmuje się, iż przez przewlekłe prowadzenie postępowania rozumieć należy sytuację, gdy postępowanie prowadzone jest w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużych odstępach czasu, lub poprzez wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydanie 5, Warszawa 2012, str. 44; J. Drachal, J. Jasielski, R. Stankiewicz, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, str. 69-70), ewentualnie przez mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011, s. 238). Przewlekłość obejmuje zatem opieszałe, niesprawne, nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak też nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Sąd dokonuje oceny skargi na przewlekłe postępowanie na dzień zamknięcia rozprawy, biorąc pod uwagę czynności procesowe dokonane w toku postępowania, analizując fakty i okoliczności zależne od działania organu i jego pracowników oraz przerwy w postępowaniu wynikające z zaniechania organu lub innych uczestników postępowania. Natomiast zgodnie z treścią art. 127 § 1 K.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji i właściwym do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba, że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy (§ 2). Z kolei według art. 129 § 1 K.p.a., odwołanie wnosi się do właściwego organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał decyzję i termin na jego wniesienie, w myśl § 2 tegoż przepisu, wynosi 14 dni od dnia doręczenia. Ponadto należy, że stosownie do treści art. 35 § 1 K.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki, zaś załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym powinno nastąpić w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3), a do terminów załatwienia sprawy nie wlicza się terminów przewidzianych m.in. dla dokonania określonych czynności (§ 5). Natomiast według art. 36 § 1 K.p.a., o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35, organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczynę zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. W rozpoznawanej sprawie niesporne jest, że [...] Kurator Oświaty w [...] w dniu [...] kwietnia 2011 r. wydał decyzję stwierdzającą nieważność z mocy prawa decyzji Dyrektora Zespołu Szkoły Podstawowej i Gimnazjum w [...] Nr [...] z dnia [...] czerwca 2003 r. w sprawie nadania skarżącej stopnia awansu zawodowego nauczyciela kontraktowego. Od powyższej decyzji w ustawowym terminie skarżąca odwołała się pismem z dnia [...] maja 2011 r. [...] Kurator Oświaty pismem z dnia [...] maja 2011 r. przekazał odwołanie skarżącej wraz z aktami sprawy do Ministra Edukacji Narodowej celem rozpoznania. Do organu odwoławczego odwołanie wpłynęło w dniu [...] maja 2011 r. Od tego czasu Minister nie podjął żadnych czynności i nie wydał decyzji aż do [...] lipca 2024 r. Co więcej Minister nie zareagował nawet na ponaglenie wniesione przez skarżącą w 2021 r. Organ nie zawiadamiał również skarżącej o ewentualnych powodach takiej zwłoki oraz przewidywanym terminie załatwienia sprawy. Stąd bezspornym jest, że do dnia wydania decyzji z [...] lipca 2024 r. postępowanie zostało bez żadnego powodu "zatrzymane" i wobec powyższego skarga na jego przewlekłość jest zasadna. Jednocześnie argumentacja przedstawiona w odpowiedzi na skargę w żaden sposób nie może wpłynąć na powyższą ocenę. Strona nie może bowiem ponosić konsekwencji prowadzonej reformy administracji państwowej czy też reformy systemu oświaty, a już na pewno nie może oczekiwać na rozpoznanie odwołania przez 13 lat. Jednocześnie organ nie podał żadnych konkretnych i obiektywnych przeszkód w rozpoznaniu odwołania z podanego powodu. Z kolei stan pandemii COVID-19 został ogłoszony w 2020 r., a konflikt zbrojny na [...] wybuchł w 2022 r. zatem odpowiednio gdy organ już od 9 i 11 lat nie rozpoznał odwołania. Te argumenty organu są zatem pozbawione racji. Zgodnie z treścią art. 149 § 1a P.p.s.a. w przypadku uwzględnienia skargi przez Sąd i stwierdzenia stanu bezczynności jest on jednocześnie zobowiązany do dodatkowego stwierdzenia, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z dnia 24 lipca 2015 r., sygn. akt II OSK 3237/14, publ. LEX nr 1803268; wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12). Środek ten winien być interpretowany ściśle i stosowany w sposób ostrożny. W ocenie Sądu, skoro odwołanie zostało – co już wyżej opisano – rozpoznane po przeszło 13 latach oczekiwania i to bez jakiegokolwiek powiadomienia skarżącej o ewentualnych powodach takiej zwłoki oraz przewidywanym terminie załatwienia sprawy, i to mimo złożonego ponaglenia, na które w żaden sposób nie reagowano, to takie działanie Ministra świadczy z jednej strony o braku należytej staranności i rzetelności, z drugiej zaś o lekceważącym podejściu do samej skarżącej. Reasumując, taka pasywna i niczym niewytłumaczalna postawa organu, uzasadnia – zdaniem Sądu – stanowisko, iż owa przewlekłość ma charakter kwalifikowany, a zatem nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa. Odnosząc się do wniosku o przyznanie sumy pieniężnej od organu Sąd wskazuje, że zgodnie z art. 149 § 2 P.p.s.a. przyznanie sumy pieniężnej od organu oraz wymierzenie grzywny organowi jest uprawnieniem dyskrecjonalnym Sądu. Te dodatkowe środki służą wzmocnieniu instytucji przeciwdziałających bezczynności oraz przewlekłemu prowadzeniu postępowania, ich celem jest zatem w pierwszej kolejności zdyscyplinowanie organu do załatwienia sprawy. Instytucja sumy pieniężnej ma ponadto charakter kompensacyjny, chodzi o rodzaj zadośćuczynienia wnioskodawcy za oczekiwanie na rozstrzygnięcie sprawy. Biorąc pod uwagę okoliczności związane z prowadzeniem sprawy, zdaniem Sądu, zachodzą przesłanki do zrekompensowania skarżącej w formie pieniężnej czasu oczekiwania na rozstrzygnięcie. Przyznanie skarżącej wskazanej w sentencji sumy pieniężnej zostało uzależnione od czasu trwania postępowania odwoławczego (13 lat), rodzaju sprawy i jej znaczenia dla skarżącego (kwestie uprawnień zawodowych) oraz ewentualnego zachowania skarżącego, jeżeli przyczynił się on do wydłużenia postępowania (w tej sprawie brak przyczynienia się strony). Z tych wszystkich względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 3, § 1a, § 2 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji. o kosztach postepowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a.