II SAB/Wa 4/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Maciejuk (spr.), Sędzia WSA Joanna Kube, Asesor WSA Mateusz Rogala, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 22 kwietnia 2024 r. sprawy ze skargi H. G. na bezczynność Miejskiego Zakładu Oczyszczania w W. Sp. z o.o. z siedzibą w W. w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] października 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. stwierdza, że Miejski Zakład Oczyszczania w W. Sp. z o.o. z siedzibą w W. dopuścił się bezczynności; 2. stwierdza, że bezczynność Miejskiego Zakładu Oczyszczania w W. Sp. z o.o. z siedzibą w W. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie, 4. zasądza od Miejskiego Zakładu Oczyszczania w W. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na rzecz skarżącego H. G. kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. H. G. wnioskiem złożonym e-PUAP z dnia [...] października 2023 r. (wniosek nr 5) wystąpił do Miejskiego Zakładu Oczyszczania w W. Sp. z o.o. na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie informacji publicznej o wskazanie jakie osoby lub podmioty świadczyły obsługę prawną na rzecz Miejskiego Zakładu Oczyszczania w W. w latach 2020-2023. Zwrócił się o nadesłanie informacji na adres e-mail. Pismem z dnia 6 grudnia 2023 r. H. G. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Miejskiego Zakładu Oczyszczania w W. Sp. z o.o. w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] października 2023 r. (wniosek nr 5) o udostępnienie informacji publicznej. Zarzucił naruszenie art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 4 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1 oraz art. 13 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wniósł o zobowiązanie Zarządu Miejskiego Zakładu Oczyszczania w W. Sp. z o.o. do rozpatrzenia wniosku w terminie 14 dni od otrzymania odpisu wyroku wraz ze stwierdzeniem jego prawomocności; stwierdzenie, że bezczynność nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa; zasądzenie od wymienionego podmiotu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości 2.000 zł oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu podniósł, że pomimo upływu określonego w art. 13 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej terminu, zobowiązującego organ do udostępnienia informacji publicznej w ciągu 14 dni od dnia złożenia wniosku, Zarząd Miejskiego Zakładu Oczyszczania w W. sp. z o.o. nie udzielił skarżącemu wnioskowanej informacji. Skarżący nie otrzymał również żadnej informacji od organu, która wskazywałaby na powody opóźnienia oraz termin, w jakim nastąpi udostępnienie wnioskowanej informacji. Skoro zatem organ nie podjął żadnych działań w przedmiocie rozpoznania wniosku skarżącego, tj. skarżącemu nie została udostępniona wnioskowana informacja, jak również nie wydano decyzji odmownej w zakresie udostępnienia takiej informacji, oczywiste jest, że organ dopuścił się rażącego naruszenia wskazanych w petitum skargi przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej i dopuścił się bezczynności w tym zakresie. Miejski Zakład Oczyszczania w W. Sp. z o.o. wniósł o odrzucenie skargi z uwagi na brak złożenia ponaglenia przed wniesieniem skargi na bezczynność, ewentualnie jej oddalenie. Spółka podniosła, że skarga na bezczynność złożona przez skarżącego nie jest uzasadniona, gdyż w dniu [...] grudnia 2023 r. Spółka przekazała skarżącemu informację, której udostępnienia przez Spółkę domagał się we wniosku z dnia [...] października 2023 roku, złożonym za pośrednictwem platformy ePUAP. Organ nadesłał odpowiedź z dnia [...] grudnia 2023 r. skierowaną do wnioskodawcy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634, ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a. odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Na wstępie wskazania wymaga, że skarga na bezczynność Miejskiego Zakładu Oczyszczania w W. Sp. z o.o. w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dni [...] października 2023 r. (wniosek nr 5) o udostępnienie informacji publicznej jest dopuszczalna. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany jest pogląd, zgodnie z którym skarga na bezczynność w przedmiocie dostępu do informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia (v. wyrok NSA z dnia 24 maja 2006 r. sygn. akt l OSK 601/05 LEX nr 236545, postanowienie NSA z dnia 3 października 2007 r. sygn. akt I OSK 1382/07, orzeczenia.nsa.gov.pl). Pogląd ten pozostaje aktualny w obecnym stanie prawnym i prezentuje go także Sąd rozpoznający niniejszą sprawę (v. wyrok NSA z dnia 16 marca 2021 r. sygn. akt III OSK 86/21, orzeczenia.nsa.gov.pl). W sprawie nie było zatem podstaw do odrzucenia skargi. Przechodząc do istoty sprawy wskazania wymaga, że przepisy P.p.s.a. nie definiują pojęcia bezczynności. W piśmiennictwie przyjmuje się jednak, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności określonej w art. 3 § 2 pkt 1-4a P.p.s.a. (T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 109). Skarga na bezczynność ma na celu doprowadzenie do wydania przez organ oczekiwanego przez stronę aktu lub podjęcia określonej czynności. Skarga taka wnoszona jest wówczas, gdy organ wprawdzie prowadzi postępowanie, ale – mimo ustawowego obowiązku – nie kończy go wydaniem stosownego aktu ani nie podejmuje właściwej czynności, której domaga się strona (por. B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, publ. LEX nr 148427 i nr 148280). Dla stwierdzenia bezczynności organu w zakresie wydania stosownego aktu lub podjęcia czynności nie ma znaczenia fakt, z jakich powodów organ zwleka z realizacją wniosku, a w szczególności, czy zwłoka spowodowana jest zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu. Wnioskodawca ma prawo kwestionowania bezczynności organu zawsze, gdy uznaje, że żądane przez niego informacje są informacjami publicznymi i powinny być udostępnione w trybie u.d.i.p. Zgodnie z art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 902), zwana dalej u.d.i.p., służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat funkcjonowania organów władzy publicznej. Używając w art. 2 ust. 1 pojęcia "każdemu", ustawodawca precyzuje zastrzeżone w Konstytucji RP obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Ustawa ta reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Ustawa znajduje zastosowanie jedynie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy. Zakres podmiotowy wyznacza wykonywanie zadań publicznych przez adresata wniosku (art. 4 ust. 1 u.d.i.p.), zaś zakres przedmiotowy obejmuje pojęcie "informacji publicznej" (art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p). W przypadku złożenia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej obowiązkiem Sądu jest w pierwszej kolejności zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym u.d.i.p. Zgodnie z brzmieniem art. 4 ust. 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1) organy władzy publicznej, 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych, 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Stosownie do art. 4 ust. 3 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2, będące w posiadaniu takich informacji. W sprawie niniejszej nie było kwestionowane, że Miejski Zakład Oczyszczania w W. Sp. z o.o. jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej na gruncie art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. Spółka świadczy usługi w zakresie wywozu nieczystości stałych i płynnych, a zatem wykonuje zadania publiczne i dysponuje majątkiem publicznym. Powstała z przekształcenia zakładu budżetowego w sp. z o.o. w celu realizacji zadania własnego Gminy W. polegającego m.in. na utrzymaniu czystości i porządku oraz urządzeń sanitarnych (v. https://mzo-wolomin.bip.net.pl/?c=251, akt założycielski). Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Zgodnie z tym przepisem, informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Odwołując się do tego przepisu oraz art. 6 u.d.i.p. należy przyjąć, że informacją publiczną jest każda informacja dotycząca sfery faktów i danych publicznych, a więc każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów realizujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Udostępnieniu podlega informacja publiczna w szczególności o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o organach i osobach sprawujących w nich funkcje i ich kompetencjach (art. 6 ust. 1 pkt 2d u.d.i.p.), o majątku, którym dysponują (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f u.d.i.p.), zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o trybie działania władz publicznych i ich jednostek organizacyjnych (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a u.d.i.p.), danych publicznych (art. 6 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p.), w tym o treści aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć (lit.a), o stanowiskach zajętych przez organy władzy publicznej i przez funkcjonariuszy publicznych w rozumieniu Kodeksu karnego (lit. b), majątku publicznym (art. 6 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p.). Konstytucyjne prawo do informacji służyć ma dostępowi do informacji pozwalających na społeczną kontrolę wykonywania zadań publicznych i wydatkowania środków publicznych. Występuje tu zatem element dobra ogółu – chodzi o społeczną kontrolę prawidłowości funkcjonowania organów Państwa (w tym wydatkowania środków publicznych). W sprawie niniejszej żądanie udostępnienia informacji, o których mowa we wniosku z dnia [...] października 2023 r. stanowi żądanie udostępnienia informacji publicznej. Żądanie dotyczy bowiem podmiotów świadczących obsługę prawną Miejskiego Zakładu Oczyszczania w W. Sp. z o.o., a zatem podmiotu wykonującego zadania publiczne i dysponującego majątkiem publicznym. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyroku z dnia z dnia 17 marca 2023 r. sygn. akt III OSK 2615/21, zgodnie z którym "(...) przedmiot prawa dostępu do informacji publicznej, jakim jest informacja publiczna określona w art. 61 ust. 1 Konstytucji jako "informacja o działalności" podmiotów określonych w tym przepisie, a w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. jako "każda informacja o sprawach publicznych", jest kategorią prawną podlegającą wykładni. Zarówno Konstytucja, jak i u.d.i.p. wiążą pojęcie informacji publicznej z aktywnością podmiotów wskazanych w tych aktach prawnych, która ukierunkowana jest na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych. (...).", (orzeczenia.nsa.gov.pl). Informacją publiczną jest zatem każda informacja dotycząca sfery faktów i danych publicznych, a więc każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów realizujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Informacja dotycząca działań Spółki (w tym wydatkowania środków publicznych) stanowi zatem informację publiczną. W sytuacji, gdy wniosek dotyczy informacji będącej informacją publiczną, tak jak niniejszej sprawie, organ ma obowiązek: 1) udostępnić tę informację w formie czynności materialno-technicznej, co winno nastąpić bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku oraz w sposób i w formie zgodnej z wnioskiem; 2) wydać, na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p., decyzję o odmowie jej udostępnienia w razie uznania, że zachodzą podstawy do takiej odmowy, 3) udzielić informacji, o których mowa w art. 13 ust. 2 i art. 14 ust. 2 u.d.i.p., wyjaśniając przyczyny braku możliwości udostępnienia informacji w terminie bądź zgodnie z wnioskiem, przy jednoczesnym wskazaniu, w jakim terminie, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. Rozpoznając skargę na bezczynność organu w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] października 2023 r. Sąd stwierdził, że organ na dzień wniesienia skargi pozostawał w bezczynności w rozpatrzeniu tego wniosku. Organ nie udostępnił bowiem żądanej informacji publicznej w terminie 14 dni od dnia wpływu wniosku, jak również nie wydał w tym terminie decyzji o odmowie jej udostępnienia. Skarga we wskazanym zakresie była zatem zasadna na dzień jej wniesienia. Z uwagi na rozpatrzenie przez organ wniosku z dnia [...] października 2023 r. w przewidzianej przez u.d.i.p. formie, tj. wobec udostępnienia żądanej informacji publicznej w formie zgodnej z wnioskiem w dniu [...] grudnia 2023 r., Sąd nie miał podstaw, aby zobowiązać organ do rozpatrzenia wniosku. Wobec udostępnienia przez organ po upływie ustawowego terminu informacji publicznej żądanej przez wnioskodawcę, Sąd stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności. Dokonując oceny, czy zaistniała na dzień wniesienia skargi bezczynność organu w rozpatrzeniu wniosku z dnia [...] października 2023 r. miała charakter rażący czy też nie, Sąd stwierdził, że bezczynności organu nie można przypisać charakteru rażącego naruszenia prawa. Dla stwierdzenia rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Organ ostatecznie udostępnił wnioskodawcy informację publiczną w żądanym zakresie. Z akt sprawy nie wynika, aby uchybienie ustawowego terminu do udzielenia odpowiedzi na wniosek o informację publiczną było działaniem celowym. Wprawdzie organ nie wyjaśnił dlaczego nie podjął czynności w ustawowym terminie, jednakże z akt sprawy i odpowiedzi na skargę nie można wnioskować działania zmierzającego do celowego pozbawienia prawa do informacji. Biorąc pod uwagę podjęte przez organ działanie, nie ma podstaw, aby niewłaściwe zastosowanie u.d.i.p. i wynikające stąd uchybienie terminu do rozpatrzenia wniosku, zakwalifikować jako rażące naruszenie prawa. Jednocześnie Sąd stwierdził, że w stanie faktycznym tej sprawy nie zachodzą przesłanki do przyznania sumy pieniężnej. Wskazania wymaga, że zgodnie z art. 149 § 2 P.p.s.a. sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 156 § 6. Powołany wyżej przepis nie precyzuje charakteru przyznawanej kwoty pieniężnej. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany jest pogląd, który podziela także Sąd rozpoznający niniejszą sprawę, że instytucja sumy pieniężnej, podobnie jak i grzywna, pełni funkcję represyjną oraz prewencyjną – mającą na celu wzmocnienie instytucji przeciwdziałających bezczynności oraz przewlekłemu prowadzeniu postępowania. Podobnie jak w przypadku grzywny, jej celem jest zdyscyplinowanie organu do załatwienia sprawy. Jest to zatem dodatkowa gwarancja terminowego załatwienia sprawy, a jednocześnie dodatkowe wzmocnienie ochrony interesów skarżącego. Suma pieniężna pełni również funkcję kompensacyjną, jako że jest zadośćuczynieniem dla skarżącego za oczekiwanie na zakończenie jego sprawy i ta jej funkcja ma szczególne znaczenie (v. wyrok NSA z dnia 21 lutego 2018 r. sygn. akt I OSK 2229/17, wyrok NSA z dnia 27 lutego 2019 r. sygn. akt I OSK 1189/17, wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2017 r. sygn. akt I OSK 1506/16, wyrok NSA z dnia 18 grudnia 2018 r. sygn. akt I OSK 3800/18, orzeczenia.nsa.gov.pl). Użycie przez ustawodawcę w powołanym wyżej przepisie zwrotu "sąd (...) może" oznacza, że rozstrzygnięcie w przedmiocie grzywny lub przyznania od organu sumy pieniężnej ma charakter fakultatywny. W stanie faktycznym tej sprawy Sąd nie znalazł podstaw do przyznania od organu sumy pieniężnej. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a w zw. z art. 119 pkt 4 i art. 120 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w punkcie 1 i 2 wyroku. W punkcie 3 wyroku Sąd orzekł, na podstawie art. 151 P.p.s.a. O zwrocie kosztów postępowania sądowego, jak w punkcie 4 wyroku, Sąd orzekł na podstawie art. 200 powołanej ustawy. Do kosztów tych Sąd zaliczył uiszczony wpis sądowy od skargi w wysokości 100 zł.