II SAB/Wa 400/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Mierzejewska (spraw.) Sędzia WSA Ewa Marcinkowska Sędzia WSA Andrzej Góraj Protokolant asystent sędziego Bartosz Piwoński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 kwietnia 2011 r. sprawy ze skargi J. D. na bezczynność Dyrektora Miejskiej Szkoły Muzycznej I stopnia w G. w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] listopada 2010 r., uzupełnionego pismami z dnia [...] listopada 2010 r. oraz [...] listopada 2010 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje organ - Dyrektora Miejskiej Szkoły Muzycznej I stopnia w G. do rozpoznania wniosków J. D. z dnia [...] listopada 2010 r. w całości, z dnia [...] listopada 2010 r. w całości, z dnia [...] listopada 2010 r. w części dotyczącej udzielenia informacji kto prowadzi bibliotekę szkolną i jakie posiada kwalifikacje, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi; 2. w pozostałej części oddala skargę; 3. zasądza od Dyrektora Miejskiej Szkoły Muzycznej I stopnia w G. na rzecz J. D. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. J.D. wnioskiem z dnia [...] listopada 2010 r. w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001 r. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), zwrócił się do Dyrektora [...] Szkoły Muzycznej [...] w G. o udzielenie informacji dotyczących kosztów malowania korytarzy ww. szkoły, tj. o przedstawienie: - kopii faktur na zakup materiałów, - kopii faktur lub kopii umowy z firmą wykonującą prace. Wnioskował o udzielenie informacji w postaci listu elektronicznego. Pismem z dnia [...] listopada 2010 r. Dyrektor [...] Szkoły Muzycznej [...] w G., udzielił informacji, że prawo do informacji publicznej nie obejmuje uprawnienia do pozyskiwania dokumentów (faktur). Wskazał, że jeżeli wnioskującego interesują tylko koszty, to należy złożyć taki wniosek. Następnie pismem z dnia [...] listopada 2010 r. J.D. zwrócił się również w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, wobec zaleceń pokontrolnych Burmistrza Miasta G., dotyczących prowadzenia ewidencji wypożyczanych instrumentów zgodnie z rozporządzeniem Ministra Kultury z dnia 16 września 2002 r. w sprawie postępowania z dokumentacją, zasad jej klasyfikowania i kwalifikowania oraz zasad i trybu przekazywania materiałów archiwalnych do archiwów państwowych (Dz. U. Nr 167, poz. 1375), o udzielenie informacji, jak prowadzona była w szkole ewidencja wypożyczanych instrumentów od kwietnia do listopada 2010 r. oraz o kopię ewidencji wypożyczanych instrumentów w tym okresie. Pismem z dnia [...] listopada 2010 r. Dyrektor [...] Szkoły Muzycznej [...] w G. wyjaśnił, że wszelkie informacje dotyczące wypożyczania instrumentów muzycznych znajdują się w aktualnym Regulaminie Wypożyczania Instrumentów Muzycznych w [...] Szkole Muzycznej w G., który znajduje się w sekretariacie szkoły, gdzie na miejscu można się z nim zapoznać. Pismem z dnia [...] listopada 2010 r. J.D. w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej zwrócił się o kopię księgi inwentarzowej szkoły. Pismem z dnia [...] listopada 2010 r. została udzielona mu informacja, że prawo do informacji publicznej nie obejmuje uprawnień do pozyskiwania dokumentów. Następnie pismem z dnia [...] listopada 2010 r. ww. zwrócił się o udzielenie informacji, czy szkoła posiada bibliotekę szkolną, gdzie się znajduje, kto ją prowadzi i jakie posiada kwalifikacje oraz w jakich godzinach i w jakie dni jest czynna. Pismem z dnia [...] listopada 2010 r. udzielona została mu informacja, że biblioteka funkcjonuje w godzinach 8-18, od poniedziałku do piątku i jest prowadzona przez sekretariat szkoły. Pismem z dnia [...] grudnia 2010 r. J.D. wniósł do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Dyrektora [...] Szkoły Muzycznej [...] w G., wnioskując o zobowiązanie organu do udzielenia żądanej informacji w terminie 14 dni oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podniósł, że na swoje wystąpienie z dnia [...] listopada 2010 r. nie uzyskał informacji na temat kosztów malowania szkoły, nie uzyskał kopii faktur na zakup materiałów, nie uzyskał kopii faktury lub kopii umowy o dzieło z wykonawcą prac w szkole. Odnośnie wystąpienia z dnia [...] listopada 2010 r. nie uzyskał odpowiedzi: o sposobie prowadzenia ewidencji instrumentów w szkole w okresie od kwietnia do listopada 2010 r., nie uzyskał kopii dokumentacji ewidencyjnej wypożyczanych instrumentów w okresie od kwietnia do listopada 2010 r., nie uzyskał informacji, czy sposób prowadzenia ewidencji wypożyczania instrumentów jest zgodny z zaleceniami pokontrolnymi Burmistrza Miasta G., nie uzyskał informacji, czy sposób prowadzenia ewidencji jest zgodny z rozporządzeniem Ministra Kultury z dnia 16 września 2002 r. w sprawie postępowania z dokumentacją, zasad jej klasyfikowania i kwalifikowania oraz zasad i trybu przekazywania materiałów archiwalnych do archiwów państwowych. Odnośnie wniosku z dnia [...] listopada 2010 r. nie otrzymał kopii księgi inwentarzowej Szkoły Muzycznej, nie uzyskał informacji o lokalizacji biblioteki oraz informacji, kto prowadzi bibliotekę szkolną oraz jakie kwalifikacje ta osoba posiada. W konkluzji podkreślił, że Dyrektor [...] Szkoły Muzycznej [...] w G. zobligowany jest na podstawie art. 13 ustawy o dostępie do informacji publicznej, do udzielenia wnioskowanej informacji niezwłocznie nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku lub powiadomienia o powodach opóźnienia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie lub oddalenie. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę organ podał, że poinformował wnioskującego, że prawo do informacji publicznej nie obejmuje uprawnienia do pozyskania dokumentów. Jeżeli zapytanie dotyczyło tylko kosztów, to taki wniosek powinien być złożony. Podkreślił, że z żadnych przepisów nie wynika, aby wnioskujący miał prawo do pozyskania informacji, ale jedynie prawo do dostępu do niej. Informacja nie opiera się na bezpośrednim zetknięciu z interesującą go rzeczywistością, lecz na opisie tej rzeczywistości wytworzonym przez udzielający odpowiedzi organ. Organ podał, że poinformował, iż informacje dotyczące wypożyczania instrumentów muzycznych znajdują się w aktualnym Regulaminie Wypożyczania Sprzętów Muzycznych, z którym można zapoznać się na miejscu w sekretariacie szkoły. Skarżący miał możliwość zapoznać się z informacją, gdyż była ogólnie dostępna, a skarżący jest [...] w szkole i członkiem [...]. Zgodnie z art. 11 ustawy o dostępie do informacji publicznej, jej udostępnienie może nastąpić w drodze wyłożenia lub wywieszenia w miejscach ogólnie dostępnych, a art. 3 stanowi, że dostęp do niej realizowany jest w pierwszej kolejności przez udostępnienie dokumentów i wgląd do nich. Skoro [...] na miejscu w sekretariacie może zapoznać się z żądaną informacją, nie może być mowy o odmowie jej udostępnienia oraz o potrzebie zobowiązania szkoły przez Sąd do jej udostępnienia. Jeżeli chodzi o udostępnienie księgi inwentarzowej to prawo do informacji publicznej nie obejmuje uprawnienia do pozyskiwania dokumentów. Skarżący ponadto w każdej chwili może uzyskać wgląd do tych dokumentów. Odnośnie biblioteki, to organ udzielił mu informacji, które są mu znane. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga zasługiwała częściowo na uwzględnienie. Na wstępie podkreślić należy, iż przedmiotowa sprawa zawisła przed tutejszym Sądem z przyczyn innych niż wydanie decyzji (aktu), z którą jedna ze stron się nie zgadza. Niniejsza sprawa dotyczy bezczynności, a zatem takiej sytuacji, w której jedna ze stron twierdzi, że organ do którego się zwróciła o rozpatrzenie sprawy był zobowiązany do wydania decyzji lub aktu lub podjęcia czynności. W sprawach, w których przepisy prawa materialnego określają wprost, kiedy, w jakich sytuacjach organ zobowiązany jest do wydania decyzji lub aktu, rozstrzygnięcie sprawy o bezczynność nie nasuwa większych trudności. Proste zestawienie treści przepisu prawa z faktem, iż nie została wydana decyzja lub akt, o którym mowa w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), pozwala bez większego trudu na stwierdzenie, czy dany organ popadł w bezczynność, czy też zarzutu bezczynności nie można mu przypisać. Z bezczynnością mamy bowiem do czynienia gdy organ bądź podmiot zobowiązany do wydania decyzji lub aktu w ustawowym terminie tego nie czyni. Na podstawie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001 r. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), wobec faktu, iż pojęcie informacji publicznej nie zostało zdefiniowane ostro (art. 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej), rozpoznanie każdej sprawy o bezczynność jest skomplikowane o tyle, że jest dwuetapowe, a mianowicie: po pierwsze wymaga każdorazowo zdefiniowania, zakwalifikowania z jakim roszczeniem (żądaniem) strona występuje. A mianowicie, czy z żądaniem udzielenia informacji o stanie sprawy, o sposobie jej załatwienia, czy z żądaniem informacyjnym w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. A zatem, aby mogło dojść do rozstrzygnięcia sprawy o bezczynność na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej warunkiem niezbędnym pierwszym (sine qua non) jest dokonanie za każdym razem kwalifikacji wniosku pod kątem, czy zawiera w sobie żądanie informacyjne w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Kwalifikacji takiej Sąd dokonuje w oparciu o ustawę o dostępie do informacji publicznej. Dopiero merytoryczna ocena żądania strony przez pryzmat ustawy o dostępie (...) pozwala de facto stwierdzić, czy w sprawie o bezczynność ma zastosowanie ustawa o dostępie do informacji publicznej. Przesądzenie (uznanie), że w sprawie będą miały zastosowanie przepisy dotyczące informacji publicznej pozwala dopiero na przejście do drugiego etapu – to jest do stwierdzenia, czy w sprawie występuje bezczynność. Dwuetapowość spraw o bezczynność w zakresie dostępu do informacji publicznej przesądza o specyfice tych spraw. Ta specyfika wynika z konieczności dokonania merytorycznej oceny wniosku informacyjnego, kwalifikacji żądania informacyjnego przez pryzmat ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz przepisów prawa materialnego, którego wnioski dotyczą, które regulują daną materię. Dopiero łączna wykładnia tych przepisów w zestawieniu z treścią wniosku o udostępnienie informacji publicznej pozwala na odpowiedź, czy zgłoszone żądanie informacyjne należy do kategorii żądań, które można zakwalifikować jako informację publiczną, to jest, o których można powiedzieć, że stanowią informację publiczną w rozumieniu art. 1 i 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W myśl art. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Art. 6 ustawy o dostępie wymienia zaś kategorie informacji publicznej, które na mocy prawa podlegają udostępnieniu. Przy czym nie jest to zamknięty katalog kategorii, co wynika z treści tego przepisu. Do definicji informacji publicznej odniósł się także Naczelny Sąd Administracyjny stwierdzając, iż za taką należy uznać informację wytwarzaną przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne oraz inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym. Przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, iż rację ma Dyrektor [...] Szkoły Muzycznej [...] w G. twierdząc, że jedynie wtedy, gdy wniosek (żądanie informacyjne) dotyczy informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, podmiot będący w jej posiadaniu zobowiązany jest takie informacje udostępnić według reguł określonych w ustawie. Przed rozstrzygnięciem (końcowym), czy organ pozostaje w bezczynności należało dokonać kwalifikacji poszczególnych żądań J.D. przez pryzmat ustawy o dostępie (...) i przepisy prawa materialnego w żądanym przedmiocie. Stwierdzić też dla porządku należy, że Dyrektor [...] Szkoły Muzycznej [...] w G. jest organem (podmiotem), który zobowiązany jest do udzielenia informacji publicznej w rozumieniu tej ustawy. Przechodząc do oceny poszczególnych wniosków J.D., Sąd uznał, że żądania zawarte we wniosku z dnia [...] listopada 2010 r. należy zakwalifikować do kategorii informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wobec powyższego, wniosek ten, powinien być przez organ "załatwiony". Na wstępie podkreślić należy, że organ jest zawsze związany granicami wniosku. Jak wyżej już wskazano, informacja publiczna dotyczy spraw publicznych, w szczególności zaś majątku publicznego i gospodarki finansowej prowadzonej przez organy samorządu terytorialnego, a więc wynagrodzenie za wykonanie dzieła na rzecz tego organu czynności mieści się w definicji informacji publicznej, a w szczególności w art. 6 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie (...). Z naruszeniem zatem art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1 i art. 16 ust .1 cyt. ustawy odmówiono skarżącemu udostępnienie kopii faktur na zakup materiałów. Fakt, że np. rachunki zostały wystawione przez podmiot prywatny, wobec czego nie stanowią dokumentów urzędowych, nie oznacza, że dokumenty te nie podlegają przepisom ww. ustawy. Podkreślić należy, że informacja publiczna obejmuje swoim znaczeniem znacznie szerszy zakres pojęciowy niż dokumenty urzędowe. Wobec tego nie można zawężać tego pojęcia i utożsamiać dostępu do informacji publicznej z dostępem do dokumentów urzędowych. Należy bowiem podkreślić, że ograniczenie dostępu do informacji publicznej może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (art. 61 ust. 3 Konstytucji). Tak więc organ może i powinien odmówić dostępu do informacji publicznej tylko wtedy, gdy dotyczy ona wartości ustawowo chronionych. Nie może również budzić wątpliwości, że umowa zawarta z firmą wykonującą prace, stanowi informację publiczną. Nie ma znaczenia, czy umowa taka jest zawierana w trybie ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. – Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 223, poz. 1655 ze zm.). Wprawdzie art. 139 ust. 3 ustawy - Prawo zamówień publicznych stanowi, że umowy są jawne i podlegają udostępnianiu na zasadach określonych w przepisach o dostępie do informacji publicznej, jednakże przepis ten kreuje samoistną podstawę jawności umów w sprawach zamówień publicznych i nie wyłącza zastosowania przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej do umów zawieranych przez organy w innych trybach. Zawarcie umowy na wykonanie robót malarskich w szkole, skutkowało wytworzeniem informacji o charakterze publicznym. Informacja ta ma właśnie postać dokumentów: umowy i rachunków związanych z wykonaniem tej umowy. Gdyby organ uznał, że udzielenie tej informacji narusza którąś z tajemnic ustawowo chronionych winien odmówić jej udostępnienia w drodze decyzji z powołaniem się na konkretny przepis dający organowi taką możliwość. W ocenie Sądu, również wnioski zawarte w piśmie z dnia [...] listopada 2010 r. mieszczą się w zakresie pojęcia informacji publicznej, a więc organ zgodnie z tym co powiedziano na początku rozważań, powinien udzielić informacji. Zwrócić uwagę należy, że informacja udzielona przez organ w piśmie z dnia [...] listopada 2010 r. zakresem różni się od żądania udzielenia informacji zawartego w piśmie z [...] listopada 2010 r. Odnośnie żądania o udzielenie informacji publicznej zawartego w piśmie z dnia [...] listopada 2010 r., to nie można zgodzić się z poglądem zawartym w piśmie z dnia [...] listopada 2010 r., a będącym odpowiedzią na ww. wniosek. Zgodnie z powyższymi rozważaniami Sądu, dostęp do dokumentów, jest dostępem do informacji publicznej, a więc wniosek o udostępnienie księgi inwentarzowej jest wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej. Odnośnie wniosku z dnia [...] listopada 2010 r., w części dotyczącej informacji w jakich godzinach i w jakie dni czynna jest szkolna biblioteka, organ udzielił informacji w piśmie z dnia [...] listopada 2010 r., nie udzielił natomiast informacji kto prowadzi bibliotekę i jakie posiada kwalifikacje. Informacja, iż bibliotekę prowadzi sekretariat szkoły, w ocenie Sądu, nie wyczerpuje zakresu żądanej informacji. Oddalając skargę w pozostałym zakresie, to jest w zakresie wniosku z dnia [...] listopada 2010 r. w części dotyczącej informacji, czy szkoła posiada bibliotekę i gdzie się ona znajduje, w ocenie Sądu, informacje te są znane skarżącemu, ponieważ jest [...] w tej szkole i członkiem [...]. Stosownie do art. 149 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd uwzględniając skargę na bezczynność organów w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 – 4a zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Stosownie do art. 151 cyt. ustawy, w razie nieuwzględnienia skargi Sąd skargę oddala. Dlatego też na podstawie powyższych przepisów w pkt. 1 sentencji zobowiązano organ do rozpoznania wniosków skarżącego z dnia [...]listopada 2010 r, [...] listopada 2010 r. i [...] listopada 2010 r. w całości oraz wniosku z dnia [...] listopada 2010 r. w części dotyczącej udzielenia informacji, kto prowadzi bibliotekę szkolną i jakie posiada kwalifikacje. W pozostałym zakresie skargę oddalono. O kosztach orzeczono stosownie do art. 200 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.