II SAB/Wa 400/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Kołodziej po rozpoznaniu w dniu 5 marca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi T. D. na bezczynność Szefa Krajowej Administracji Skarbowej w przedmiocie rozpatrzenia odwołania od propozycji zatrudnienia postanawia: odrzucić skargę T. D. pismem z dnia 1 sierpnia 2017 r. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Szefa Krajowej Administracji Skarbowej, dotyczącą rozpatrzenia jego odwołania od decyzji administracyjnej o zwolnieniu ze służby, zawartej w propozycji pracy, otrzymanej w dniu 15 maja 2017 r. Skarżący wniósł o uznanie przez Sąd, iż propozycja zatrudnienia, którą otrzymał jest w istocie decyzją administracyjną o zwolnieniu ze służby, podnosząc, że zarówno jej przyjęcie, jak i nieprzyjęcie skutkuje zwolnieniem go ze służby i utratą statusu funkcjonariusza. W uzasadnieniu skargi wskazał, że od stycznia 1991 r. pełnił służbę w administracji celnej. Został poinformowany, że od dnia [...] marca 2017 r. będzie pełnił służbę w [...] Urzędzie Skarbowym [...]. W dniu [...] maja 2017 r. otrzymał propozycję pracy, będącą w istocie decyzją o zwolnieniu ze służby. Wyjaśnił, że w dniu 29 maja 2017 r. wniósł od przedmiotowej decyzji odwołanie, do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej. W dniu 3 lipca 2017 r. wniósł do Szefa KAS zażalenie na bezczynność w przedmiocie rozpatrzenia tego odwołania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, z uwagi na to, że nie mieści się w zakresie właściwości rzeczowej sądu administracyjnego. Szef Krajowej Administracji Skarbowej wskazał, że postępowanie, w którym dyrektor izby administracji skarbowej składa pisemne propozycje, określające nowe warunki zatrudnienia, nie ma charakteru administracyjnego. Złożenie propozycji zatrudnienia pracownikowi będzie oceniane jako akt o charakterze cywilnoprawnym. Identycznie należy traktować analogiczne propozycje składane funkcjonariuszowi. O zakwalifikowaniu tego rodzaju aktu nie przesądza status adresata w chwili otrzymania propozycji, lecz jej treść i wynikające stąd konsekwencje polegające na możliwości przekształcenia stosunku służbowego w stosunek pracy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.); zwanej dalej P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność w przypadkach określonych w pkt 1-4. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 P.p.s.a.). Z powyższego wynika, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach ściśle określonych przez ustawę i tylko w zakresie, w jakim służy skarga do sądu administracyjnego na decyzje, określone postanowienia oraz akty i czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Aby można było uznać, że organ administracji pozostaje w bezczynności, musi istnieć przepis prawa, który nakłada na organ obowiązek określonego działania, w przewidzianej do tego formie i terminie. Zdaniem Sądu, w tak wyznaczonym zakresie właściwości sądów administracyjnych nie mieści się skarga na bezczynność Szefa Krajowej Administracji Skarbowej w zakresie rozpoznania odwołania od otrzymanej propozycji zatrudnienia, w szczególności jako decyzji o zwolnieniu ze służby. Należy wskazać, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1948 ze zm.), z dniem 1 marca 2017 r. weszła w życie ustawa z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1947 ze zm.). Z art. 165 ust. 7 przepisów wprowadzających wynika, że pracownikom oraz funkcjonariuszom w terminie do dnia 31 maja 2017 r. właściwy organ składa pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby. Jednocześnie ustawodawca pozostawił do uznania organu, jaka to będzie propozycja - zatrudnienia czy służby. Z kolei zgodnie z art. 170 ust. 2 przepisów wprowadzających, pracownik albo funkcjonariusz, któremu przedstawiono propozycję zatrudnienia albo pełnienia służby, składa w terminie 14 dni od dnia jej otrzymania oświadczenie o przyjęciu albo odmowie przyjęcia propozycji. Niezłożenie oświadczenia w tym terminie jest równoznaczne z odmową przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby. Odmowa przyjęcia propozycji skutkuje wygaśnięciem stosunku służbowego w terminach określonych w art. 170 ust. 1 przepisów wprowadzających. W tym przypadku wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza traktuje się jak zwolnienie ze służby (art. 170 ust. 3 przepisów wprowadzających). Oznacza to, że przyjęcie propozycji zatrudnienia skutkuje przekształceniem stosunku służby w stosunek pracy, a nie zwolnieniem ze służby. Skarżący błędnie uznaje propozycję zatrudnienia, złożoną mu w dniu [...] maja 2017 r., za decyzję administracyjną, w szczególności w zakresie zwolnienia go ze służby. W ocenie Sądu, propozycja ta stanowi ofertę organu administracji, który zmierza do nawiązania z funkcjonariuszem stosunku pracy w miejsce istniejącego dotychczas stosunku służbowego. Akt ten nie rodzi żadnych skutków prawnych. Dopiero jego akceptacja, odmowa akceptacji lub upływ określonego terminu rodzą skutki w sferze stosunku służbowego funkcjonariusza, który nie ma obowiązku określonego zachowania się. Może on propozycję przyjąć (wówczas dotychczasowy stosunek służby ulegnie przekształceniu w stosunek pracy), odrzucić lub zachować się biernie (wówczas stosunek służbowy wygaśnie, co traktuje się jako zwolnienie ze służby, zgodnie z art. 170 ust. 3 przepisów wprowadzających). Przedstawiona propozycja nie stanowi zatem również aktu lub czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Nie dotyczy bezpośrednio praw i obowiązków administracyjnoprawnych, wynikających z przepisów prawa i pozostaje w zakresie podległości służbowej. Stosownie zaś do art. 5 pkt 2 P.p.s.a., sądy administracyjne nie są właściwe w sprawach wynikających z podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi (por. postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 10 listopada 2017 r., sygn. akt III SAB/Gd 130/17, postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 97/18, postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 190/18, publ. www. orzeczenia.nsa.gov.pl.). Nadto trzeba podkreślić, że z art. 277 ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej wynika generalna właściwość sądów powszechnych w sprawach związanych ze stosunkiem służbowym funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej, a właściwość sądów administracyjnych została enumeratywnie wskazana w art. 276 ustawy o KAS. Skoro zatem propozycja zatrudnienia złożona skarżącemu nie jest decyzją administracyjną, w szczególności zaliczoną przez ustawę do kognicji sądów administracyjnych, nadto nie stanowi czynności bądź aktu o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. i należy do spraw wynikających z podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi, to również skarga zarzucająca organowi bezczynność w zakresie złożonego od niej odwołania, jako niedopuszczalna, podlega odrzuceniu, z uwagi na brak drogi sądowoadministracyjnej. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji postanowienia.