II SAB/Wa 402/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Góraj, Sędziowie WSA Adam Lipiński, Janusz Walawski (spraw.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Aneta Duszyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 września 2014 r. sprawy ze skargi B. B. na bezczynność Starosty Powiatu M. w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] marca 2014 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje Starostę Powiatu M. do rozpatrzenia wniosku B. B. z dnia [...] marca 2014 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Starosty Powiatu M. na rzecz skarżącego B. B. kwotę 357 (słownie: trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. B. B., w formie elektronicznej, w dniu [...] marca 2014 r. złożył do Starosty [...] wniosek o udzielenie informacji publicznej w postaci sygnatur wszystkich spraw toczących się w starostwie w [...] z wniosku [...]. W dniu [...] maja 2014 r. B. B., reprezentowany przez pełnomocnika, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Starosty Powiatu [...], zarzucając naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 1 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1, art. 13 ust. 1, art. 13 ust. 2, art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 z późn. zm.) przez nieudzielenie informacji publicznej zgodnie z żądanym zakresem i nie została wydana decyzja w przedmiocie odmowy udzielenia informacji publicznej. Skarżący wniósł o zobowiązanie Starosty [...] do udzielenia żądanej informacji publicznej w terminie czternastu dni od dnia uprawomocnienia się orzeczenia, ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania. Starosta [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie względnie odrzucenie Organ w uzasadnieniu podał, że po wniosku z dnia [...] marca 2014 r. w dniu [...] marca 2014 r. wpłynęły następne wnioski skarżącego, które zostały uznane jako rozszerzenie wniosku z dnia [...] marca 2014 r. W dniu [...] marca 2014 r. poinformowano skarżącego, że Starostwo Powiatowe w [...] nie prowadzi rejestrów spraw prowadzonych na wniosek konkretnych wnioskodawców i w związku z tym żądane dane nie stanowią tzw. informacji publicznej prostej, a informację przetworzoną, która zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej może być udostępniona po wykazaniu szczególnie istotnego interesu publicznego. W przypadku istnienia interesu publicznego należy wykazać go w terminie 14 dni składając jednocześnie wniosek o udostępnienie tych danych opatrzony własnoręcznym podpisem bądź podpisem elektronicznym. W wyznaczonym terminie wnioskodawca nie wykazał istnienia interesu publicznego oraz nie uzupełnił wniosku o podpis elektroniczny, jak też nie złożył wniosku w formie papierowej opatrzonego własnoręcznym podpisem, co w ocenie organu nie dawało podstaw do wydania decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji. Organ w niniejszej sprawie podjął działania i odpowiedział na wnioski skarżącego informując go jednocześnie o konieczności ich uzupełnienia, a brak odpowiedzi z jego strony uniemożliwił wydanie decyzji w sprawie. Skarżący w piśmie procesowym z dnia [...] sierpnia 2014 r. odniósł się do stanowiska organu przedstawionego w uzasadnieniu odpowiedzi na skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.) sądy administracyjne w zakresie swojej właściwości orzekają między innymi w zakresie skarg na bezczynność organów administracji w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4a tej ustawy, według stanu prawnego i faktycznego istniejącego w chwili orzekania. Uwzględniając skargę na bezczynność, sąd administracyjny zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa - art. 149 powołanej powyżej ustawy. W tym zakresie stwierdzić należy, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w określonym w prawie terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności. Przechodząc do niniejszej sprawy od tych ogólnych stwierdzić należy, że przedmiotem skargi jest prawo do informacji publicznej udzielanej na zasadach i w trybie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. (Dz. U. Nr 112, poz.1198 z późn. zm.). Powołana ustawa w kompleksowy sposób reguluje procedurę dostępu do informacji publicznej, zarówno w zakresie podmiotowym, jak i przedmiotowym. Nie zawiera jednak przepisów, które dotyczyłyby bezczynności organu. W wąskim zakresie odsyła do stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, ustalając, że jedynie w kwestii wydania decyzji stosuje się Kpa. I tak reguluje ona udostępnienie informacji publicznej (art. 7, art. 13 i art. 14 ustawy), jak również odmowę udostępnienia informacji w trybie art. 16 ust. 1 ustawy, czy też dopuszcza stwierdzenie przez organ, iż żądane informacje nie stanowią informacji publicznej i wówczas organ powiadamia jedynie wnoszącego, że jego wniosek nie znajduje podstaw w przepisach prawa. Aby można było mówić o bezczynności podmiotu obowiązanego należy przede wszystkim stwierdzić, iż ciąży na nim wynikający z przepisów prawa obowiązek wszczęcia postępowania i podjęcia w nim stosownego rozstrzygnięcia (stosownej czynności), a dopiero później, iż obowiązku tego, w nakazanym prawem terminie, nie wypełnił. Ustawa o dostępie do informacji publicznej przewiduje różne sposoby udostępniania informacji publicznych. Jednym z nich jest udostępnianie informacji publicznej, zgodnie z art. 10 ustawy, na wniosek. Wniosek niewątpliwie wszczyna postępowanie w sprawie udostępnienia informacji publicznej, zakreślając krąg podmiotów tego postępowania. Złożenie wniosku do organu administracji (podmiotu obowiązanego) przesądza o tym, iż w odniesieniu do tego właśnie konkretnego organu należy ustalić, czy jest on zobowiązany, w świetle przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, do udzielenia wnioskowanej informacji publicznej oraz czy podjął stosowne czynności, których brak jest jednoznaczny z bezczynnością. W myśl art. 4 ust. 1 i 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności m.in. organy władzy publicznej (pkt 1) i podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym (pkt 5), będące w posiadaniu takich informacji. Jednocześnie podkreślić należy, że złożenie wniosku przez osobę wykonującą prawo do informacji publicznej nie nakłada na podmiot obowiązany automatycznego obowiązku udostępnienia żądanej informacji publicznej, gdyż organ w pierwszej kolejności powinien stwierdzić, czy przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej znajdują zastosowanie w danej sprawie, a następnie w przypadku pozytywnej odpowiedzi powinien ocenić, czy nie zachodzą przesłanki ograniczające dostępność informacji, o których mowa w art. 5 ust. 1 i 2 powołanej ustawy. Mając na uwadze ograniczenie badania merytorycznego sprawy, jakim niewątpliwie jest bezczynność organu, należało wyjaśnić, czy informacja publiczna, o której udostępnienie wystąpił skarżący stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Jest to konieczne, aby stwierdzić, że podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej pozostaje w bezczynności (por. wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2007 r., sygn. akt. I OSK 50/06, Lex 291197). Zgodnie z art. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjęto, że informację publiczną stanowi każda informacja wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa w zakresie tych kompetencji. Z art. 6 powołanej powyżej ustawy, tylko przykładowo określa kategorie informacji podlegającej udostępnieniu, nie tworząc zarazem zamkniętego katalogu. Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Przytoczony przepis wprowadza przesłankę ograniczającą prawo dostępu do informacji publicznej przetworzonej polegającej na wykazaniu, iż udostępnienie tej informacji jest możliwe tylko w zakresie szczególnym dla interesu publicznego, przy czym ustawa o dostępie do informacji publicznej nie definiuje pojęcia informacji przetworzonej, ani też nie wyjaśnia co oznacza zakres, w jakim jej udostępnienie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Z akt sprawy wynika, że organ uznał, że żądane przez skarżącego informacje nie są tzw. informacją publiczną prostą, są natomiast informacją przetworzoną i odmówił jej udostępnienia w formie zwykłego pisma, uznając, że skarżący nie wykazał szczególnego interesu publicznego. Powyższe okoliczności są zatem wystarczające do stwierdzenia bezczynności organu, gdyż nie dostosował się on do obowiązków wynikających z przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Jeżeli bowiem żądane przez wnioskodawcę dane stanowią informację publiczną, to ustawa ta przewiduje tylko trzy możliwe zachowania organu: 1) udostępnienie informacji, 2) umorzenie postępowania w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 cyt. ustawy, 3) odmowę udostępnienia informacji publicznej. Udostępnienie informacji następuje w sposób zgodny z art. 14 ust. 1 i 2 ustawy, a umorzenie lub odmowa wymaga wydania decyzji, stosownie do art. 16 ust. 1 tej ustawy. W niniejszej sprawie organ nie załatwił wniosku skarżącego w żaden przedstawiony wyżej sposób. Jeżeli bowiem organ uważał, że skarżący żąda informacji przetworzonej, to winien był go wezwać do wykazania w stosownym terminie, że udostępnienie informacji publicznej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, a po ewentualnym bezskutecznym upływie terminu - wydać decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy (por. wyrok NSA z dnia 8 lutego 2011 r., sygn. akt I OSK 1938/10, ONSA i WSA 2011/6/127). Tymczasem w niniejszej sprawie taka decyzja nie została wydana, a do skarżącego nie skierowano wskazanego wyżej wezwania. Samo poinformowanie o istniejącym obowiązku wykazania szczególnego interesu publicznego jest niewystarczające. W świetle powyższego nie ulega wątpliwości, że Starosta Powiatu [...] jest podmiotem obowiązanym do udzielenia informacji publicznej natomiast kwestią sporną jest i pozostanie kwalifikacja żądanej przez skarzacego informacji publicznej. Reasumując stwierdzić należy, że w ustalonych okolicznościach sprawy do dnia rozpoznania sprawy nie rozpatrzył wniosku skarżącego o udzielenie informacji publicznej i w tym zakresie pozostawał w bezczynności. Rozpoznając ponownie wniosek skarżącego organ obowiązany jest to uczynić z uwzględnieniem powyżej przedstawionych rozważań. Sąd odstąpił od badania zasadności argumentów stron dotyczących zakwalifikowania żądanych informacji publicznych, jako informacji przetworzonych uznając, że na tym etapie postępowania byłoby ono niezasadne, a na pewno przedwczesne. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) orzekł, jak w punkcie I sentencji wyroku. Jednocześnie w punkcie II sentencji Sąd stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, gdyż pozostawał on w błędnym przekonaniu, że udzielona skarżącemu informacja stanowi wypełnienie obowiązku w zakresie udzielenia informacji publicznej i załatwił sprawę zgodnie z przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 powyższej ustawy oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 490).