II SAB/Wa 402/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kube(spr.), Sędzia WSA Sławomir Antoniuk, Sędzia WSA Joanna Kruszewska-Grońska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 23 września 2021 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o. o. z siedzibą w [...] na bezczynność Dyrektora Narodowego Centrum Badań i Rozwoju w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] stycznia 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę. Pismem z dnia [...] maja 2021 r. [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej: "wnioskodawca", "skarżąca", "wnioskodawca", "spółka") skierowała skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność Dyrektora Narodowego Centrum Badań i Rozwoju (dalej: "NCBiR", "organ") w zakresie udostępnienia informacji publicznej objętej wnioskiem skarżącej z dnia [...] stycznia 2021 r. w zakresie pytań nr 10, nr 12, nr 13 zdanie pierwsze oraz pytania nr 14. Spółka wniosła o: 1) zobowiązanie Dyrektora NCBiR do niezwłocznego udzielenia informacji publicznej, 2) stwierdzenie, że bezczynność Dyrektora NCBiR miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3) wymierzenie Dyrektorowi NCBiR grzywny w wysokości dziesięciokrotności przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego, zgodnie z art. 154 § 6 p.p.s.a., 4) zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. Objęty skargą na bezczynność wniosek spółki z dnia [...] stycznia 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej dotyczył przekazania następujących danych: - pytanie nr 10: w jaki sposób NCBR zweryfikował ryzyko wystąpienia nieprawidłowości w zakresie merytorycznej lub finansowej realizacji projektu beneficjenta - jakie działania i analizy zostały przeprowadzone przez NCBR? - pytanie nr 12: jak NCBR ocenił oświadczenie beneficjenta w zakresie sposobu pokrycia wkładu beneficjenta? W jaki sposób zostało zweryfikowane przez NCBR oświadczenie beneficjenta w tym zakresie? - pytanie nr 13: (zdanie pierwsze) czy NCBR przeprowadził wywiad gospodarczy na temat beneficjenta oraz jego powiązań osobowych i kapitałowych? - pytanie nr 14: czy NCBR wymagał od beneficjenta przedstawienia dodatkowych zabezpieczeń prawidłowej realizacji umowy? Jakie zabezpieczenia zostały przedstawione przez beneficjenta? Uzasadniając skargę podała, że z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej zwróciła się pismem z dnia [...] stycznia 2021 r. i do dnia dzisiejszego nie uzyskała wnioskowanych informacji ani też decyzji odmownej w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Wnosząca skargę, uzasadniając zarzut, że bezczynność organu nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa, zwróciła uwagę, że argumentacja przedstawiana przez organ w kierowanych do niej pismach budzi poważne wątpliwości, co godzi w zasadę zaufania do władzy publicznej wyrażoną w art. 8 k.p.a. Podniosła, że za stwierdzeniem, iż bezczynność Dyrektora NCBR nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa przemawia także forma udzielonej odpowiedzi NCBR, bowiem nie posiada ona waloru decyzji administracyjnej i w sposób zupełnie arbitralny oraz pozbawiony należytej argumentacji stwierdza się, że skarżąca realizuje jedynie swoje partykularne interesy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości i zasądzenie od skarżącej na rzecz organu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Organ podniósł, że wbrew twierdzeniu skarżącej zostały jej udzielone informacje publiczne tam gdzie było to możliwe, albowiem przekazanie wiadomości o braku posiadania informacji należy uznać za udzielenie przedmiotowej informacji. Wskazał, że pismem z dnia [...] marca 2021 r. udzielono odpowiedzi odnośnie punktu 10 wniosku z dnia [...] stycznia 2021 r., informując, iż na etapie badania wniosku NCBR nie weryfikowało ryzyka wystąpienia nieprawidłowości w zakresie merytorycznej lub finansowej realizacji projektu. Instrukcja wykonawcza przewiduje Analizę sytuacji finansowej przedsiębiorcy. W odniesieniu do punktu 12 podano, że na etapie badania wniosku o dofinansowanie NCBR nie bada oświadczenia beneficjenta w zakresie sposobu pokrycia wkładu beneficjenta. Wobec tego, brak było weryfikacji takiego oświadczenia, które z perspektywy konkursowej byłoby wymagane przez NCBR. W odpowiedzi na pytanie zawarte w pkt 13 wniosku poinformowano, że NCBR nie przeprowadzało wywiadu gospodarczego. Wobec tego, brak było wyników wywiadu gospodarczego. Odnośnie pytania nr 14 przekazano, iż NCBR nie wymagało "dodatkowych", względem tych przewidzianych w Regulaminie Konkursu, zabezpieczeń prawidłowej realizacji umowy. Informacja dotycząca tego, jakie zabezpieczenia zostały przedstawione przez beneficjenta stanowi przedmiot informacji przedstawianych przez beneficjenta i z uwagi na treść art. 37 ust. 6 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 818 z późn. zm.), dalej: "ustawa wdrożeniowa", nie podlega udostępnieniu przez właściwą instytucję w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga spółki nie zasługuje na uwzględnienie. Przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm.), dalej: "p.p.s.a.", nie definiują pojęcia bezczynności. W piśmiennictwie przyjmuje się jednak, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (T. Woś (w:) T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 109). Bezczynność organu, w sytuacji określonej przepisami ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 2176 z późn. zm.) dalej "u.d.i.p.", polega na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialnotechnicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje. Innymi słowy, z bezczynnością organu w zakresie dostępu do informacji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy organ milczy wobec wniosku strony o udzielenie takiej informacji. Ustawa o dostępie do informacji publicznej służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat działalności organów władzy publicznej, osób pełniących funkcje publiczne, organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (art. 61 ust. 1 Konstytucji RP). Używając w art. 2 ust. 1 u.d.i.p. pojęcia "każdemu", ustawodawca precyzuje zastrzeżone w Konstytucji obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Ustawa znajduje zastosowanie jedynie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy. W niniejszej sprawie poza sporem pozostaje, że Dyrektor NCBiR jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej znajdującej się w jego posiadaniu. Zgodnie z art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 30 kwietnia 2010 r. o Narodowym Centrum Badań i Rozwoju (Dz. U. z 2020 r., poz. 1861 z późn. zm.), dalej: "ustawa o NCBiR", NCBiR jest agencją wykonawczą w rozumieniu ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2019 r. poz. 869, z późn. zm.), powołaną do realizacji zadań z zakresu polityki naukowej państwa, o której mowa w art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. - Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce (Dz. U. z 2020 r. poz. 85, 374, 695, 875 i 1086). Przychodami NCBiR są środki finansowe otrzymywane w formie dotacji celowych i podmiotowych, a także środki finansowe: z tytułu realizacji innych zadań Centrum oraz zadań, o których mowa w art. 27 ust. 3 ustawy o NCBiR, budżetu Unii Europejskiej, międzynarodowych programów badawczych, komercjalizacji wyników prowadzonych badań naukowych lub prac rozwojowych, odsetek od wolnych środków przekazanych w depozyt zgodnie z przepisami o finansach publicznych, zapisów i darowizn (art. 46 ustawy o NCBiR). Realizacja zadań Centrum obejmuje m.in. ocenę i wybór wniosków dotyczących wykonywania projektów (art. 35 ust. 1 pkt 3 ustawy o NCBiR), a przyznanie przez NCBiR środków finansowych na wykonanie projektów następuje w drodze decyzji Dyrektora wydanej na podstawie listy rankingowej pozytywnie zaopiniowanych wniosków (art. 40 ust. 1 ustawy o NCBiR). Zatem Dyrektor NCBiR jest, co do zasady, podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 września 2019 r., sygn. akt I OSK 715/18 – dostępny w internetowej bazie orzeczeń na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). W przedmiotowej sprawie wniosek spółki z dnia [...] stycznia 2021 r. w zaskarżonym zakresie, dotyczył konkursu [...][...], organizowanego przez NCBiR w ramach Programu Operacyjnego Inteligentny Rozwój. W ww. konkursie podmiotem wybranym została (m.in.) [...] S.A. z siedzibą w [...]. Organ pismem z dnia [...] marca 2021 r. udzielił skarżącej odpowiedzi w zakresie pytań nr 10, nr 12 i nr 13 zdanie pierwsze z wniosku z dnia [...] stycznia 2021 r. Natomiast odnośnie pytania nr 14 wykluczył udostępnienie żądanej informacji, powołując się na klauzulę kolizyjną z art. 37 ust. 6 ustawy wdrożeniowej z tego względu, że dotyczyło ono treści wniosku nr [...] o dofinansowanie, złożonego przez [...] S.A. z siedzibą w [...] - beneficjenta konkursu [...][...], organizowanego przez NCBiR w ramach Programu Operacyjnego Inteligentny Rozwój. Sąd podziela stanowisko organu, że przepisem szczególnym, wykluczającym udostępnienie informacji objętej pytaniem nr 14 zawartym we wniosku skarżącej z dnia [...] stycznia 2021 r., jest art. 37 ust. 6 ustawy wdrożeniowej, zgodnie z którym dokumenty i informacje przedstawiane przez wnioskodawców nie podlegają udostępnieniu przez właściwą instytucję w trybie przepisów u.d.i.p. W myśl art. 37 ust. 7 tej ustawy, dokumenty i informacje wytworzone lub przygotowane przez właściwe instytucje w związku z oceną dokumentów i informacji przedstawianych przez wnioskodawców nie podlegają, do czasu rozstrzygnięcia konkursu albo zamieszczenia informacji, o której mowa w art. 48 ust. 6, udostępnieniu w trybie przepisów u.d.i.p. Zmiany w ustawie wdrożeniowej, polegające na modyfikacji treści art. 37 ust. 6 oraz dodaniu ust. 7, weszły w życie 2 września 2017 r. na mocy art. 1 pkt 17 ustawy z dnia 7 lipca 2017 r. o zmianie ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 1475). Jak wskazano w projekcie tej ustawy (druk sejmowy nr VIII.1636), powyższe zmiany mają na celu przede wszystkim uporządkowanie dotychczasowych regulacji w celu uniknięcia wątpliwości interpretacyjnych w tym zakresie. Ponadto celem regulacji jest zabezpieczenie sprawnego przeprowadzenia wyboru projektów do dofinansowania, który mógłby być dezorganizowany przez znaczną liczbę wniosków dotyczących udostępnienia informacji publicznej. Regulacja ma także na celu wyeliminowanie praktyk polegających na powielaniu rozwiązań opracowanych przez innych wnioskodawców. Istotna nowelizacja ustawy wdrożeniowej (nie tylko art. 37) wynikała z dwuletnich doświadczeń we wdrażaniu programów operacyjnych polityki spójności w perspektywie finansowej 2014-2020. Założeniem tej nowelizacji było wprowadzenie usprawnień, uproszczeń i zapewnienie efektywnego wykorzystania środków funduszy Unii Europejskiej. Jak podano w projekcie ustawy wdrożeniowej, proponowane przepisy są odpowiedzią na wnioski i postulaty zgłaszane przez instytucje oraz podmioty zaangażowane we wdrażanie i wydatkowanie środków perspektywy finansowej 2014-2020. Klauzula kolizyjna przewidziana w art. 37 ust. 6 ustawy wdrożeniowej wyłącza spod reżimu u.d.i.p. nie tylko dokumenty, ale i wszelkie informacje udzielane przez wnioskodawców. Obecne brzmienie przepisu art. 37 ust. 6 ustawy wdrożeniowej (obowiązujące od 2 września 2017 r.) nie pozostawia zatem wątpliwości, iż ustawodawca rozszerzył bezterminowo ochronę dokumentacji i informacji przedstawianych przez uczestników konkursu. Skoro zatem pytanie nr 14, zawarte we wniosku skarżącej z dnia [...] stycznia 2021 r., dotyczy informacji jakie podał beneficjent, to tym samym informacje te nie podlegają udostępnieniu w trybie u.d.i.p. z uwagi na treść art. 37 ust. 6 ustawy wdrożeniowej. W niniejszej sprawie niesporne jest, iż w dniu [...] marca 2021 r. organ udzielił odpowiedzi na wniosek skarżącej o udostępnienie żądanej informacji publicznej z dnia [...] stycznia 2021 r. w zakresie objętym skargą. Wprawdzie organ przekroczył, wynikający z art. 13 ust. 2 u.d.i.p., 14-dniowy termin udzielenia odpowiedzi na wniosek, niemniej jednak nastąpiło to jeszcze przed wniesieniem skargi do Sądu na bezczynność organu, a ponadto pismem z dnia [...] lutego 2021 r. organ przedłużył termin na udostępnienie wnioskowanych informacji do dnia [...] marca 2021 r. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 w związku z art. 119 pkt 4 p.p.s.a., oddalił skargę. W kwestii zawartego w odpowiedzi na skargę wniosku Dyrektora NCBiR o zasądzenie od skarżącej kosztów postępowania, należy zwrócić uwagę, że żaden przepis p.p.s.a. nie przewiduje możliwości zasądzenia na rzecz organu zwrotów kosztów postępowania sądowoadministracyjnego w ramach pierwszej instancji.