II SAB/Wa 406/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kwiecińska (spr.), Sędzia WSA Ewa Radziszewska-Krupa, Sędzia WSA Andrzej Góraj, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 22 listopada 2019 r. sprawy ze skargi D. L. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Komendanta Głównego Straży Granicznej w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z [...] listopada 2018 r. 1. stwierdza, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, 2. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa. D. L. wnioskiem dnia [...] listopada 2018 r. zwrócił się do Komendanta Centrum Szkolenia Straży Granicznej w K. o wydanie zaświadczenia potwierdzającego, że brał udział w bojowych działaniach minersko-pirotechnicznych Straży Granicznej w trakcie pełnienia służby w Centrum Szkolenia Straży Granicznej. W uzasadnieniu wniosku skarżący wskazał, że wniosek ma związek z postępowaniem z jego skargi toczącym się przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie. Komendant Centrum Szkolenia Straży Granicznej wydał w dniu [...] listopada 2018 r. zaświadczenie, w którym stwierdził, że D. L.: - ukończył kurs specjalistyczny dla policjantów z zakresu samodzielnego prowadzenia działań minersko-pirotechnicznych odbywający się w okresie od [...] sierpnia 2008 r. do [...] października 2008 r. - brał udział w ramach obowiązków służbowych w działaniach bojowych Policji lub Straży Granicznej lub w procesie szkolenia, mającym na celu przygotowanie do takich działań określonym przez KGP lub KGSG w okresie od [...] maja 2010 r. do [...] stycznia 2018 r. D. L. wnioskiem dnia [...] listopada 2018 r. zwrócił się o wydanie nowego zaświadczenia wskazującego datę rozpoczęcia w ramach obowiązków służbowych udziału w działaniach bojowych Policji lub Straży Granicznej lub w procesie szkolenia, mającym na celu przygotowanie do takich działań określonych przez KGP lub KGSG oraz daty zakończenia udziału w przedmiotowym procesie oraz wskazanie, w jakiej komórce organizacyjnej CSSG pełnił służbę w przedmiotowym okresie. Pismem z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] Komendant Centrum Szkolenia Straży Granicznej w K. poinformował stronę, że wniosek z dnia [...] listopada 2018 r. o wydanie zaświadczenia potwierdzającego branie udziału w bojowych działaniach minersko-pirotechnicznych Straży Granicznej w trakcie pełnienia służby w Centrum Szkolenia Straży Granicznej – jako wymagający przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego - zostanie załatwiony w ciągu miesiąca od dnia otrzymania pisma KGSG nr [...], tj. do dnia [...] stycznia 2019 r. Nadmieniono, że spowodowane jest to faktem, iż teczka akt osobowych strony wpłynęła do Centrum Szkolenia Straży Granicznej dopiero w dniu [...] grudnia 2018 r. Natomiast przeprowadzenie analizy akt osobowych jest niezbędne do załatwienia przedmiotowej sprawy. W dniu [...] grudnia 2018 r. Komendant Centrum Szkolenia Straży Granicznej w K. poinformował stronę, że w ww. piśmie z dnia [...] grudnia 2018 r. omyłkowo wskazano że w dniu [...] grudnia 2018 r. teczka akt osobowych wpłynęła do Centrum Szkolenia SG, w sytuacji gdy w korespondencji przekazane zostały jedynie akta postępowania administracyjnego. Jednocześnie poinformowano, że podjęte zostały działania zmierzające do wypożyczenia teczki akt osobowych z Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Komendant Centrum Szkolenia Straży Granicznej w K. postanowieniem z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] odmówił wydania zaświadczenia żądanej treści. Postanowienie to zostało utrzymane w mocy postanowieniem nr [...] Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] marca 2019 r. D. L. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Komendanta Głównego Straży Granicznej w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] listopada 2018 r. o wydanie zaświadczenia. Skarżący stwierdził, że organy prowadzące postępowanie naruszyły art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 12, art. 35, art. 37, art. 38 i art. 227 k.p.a. Organy dopuściły się naruszenia wszystkich zasad zawartych w ustawie – Kodeks postępowania administracyjnego. Zarówno Komendant Centrum Szkolenia Straży Granicznej, jak i Komendant Główny Straży Granicznej dopuścili się zwłoki, bezczynności oraz nieprzestrzegania terminów. Wniosek rozpatrywany był dłużej niż było to konieczne. Organy działały przewlekle i biurokratycznie. Skarżący zażądał zbadania, czy postępowanie organu trwało dłużej niż to konieczne dla wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych i prawnych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Stwierdził, że przyczyną długiego okresu prowadzenia postępowania był fakt, iż akta skarżącego znajdowały się w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Warszawie w związku ze skargą na postanowienie KGSG z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...]. Organ podkreślił, że w zaistniałych okolicznościach postępowanie było prowadzone bez zbędnej zwłoki, najszybciej jak to było możliwe w zaistniałych okolicznościach. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, zwana dalej: P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę, ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 P.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia przez Sąd przepisów prawa, wskazanego w art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. W myśl art. 119 pkt 4 i art. 120 P.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. zakres przedmiotowy skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania wyznaczają postanowienia art. 3 § 2 pkt 1-4a tej ustawy. Zaskarżenie przewlekłości postępowania organu administracji publicznej jest zatem dopuszczalne w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest z mocy powyższych przepisów zaskarżenie decyzji, postanowień oraz innych aktów i czynności. W myśl art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. sądy administracyjne są uprawnione do rozstrzygania skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. W rozpatrywanym przypadku przedmiotem sprawy była skarga na bezczynność w zakresie wydania zaświadczenia. W doktrynie zwraca się uwagę, że o ile samo zaświadczenie (jego treść) jako akt władzy publicznej nie podlega kontroli sądowoadministracyjnej, nie dotyczy bowiem uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, to czynność jego wydania ma już taki charakter. Zainteresowany ma więc uprawnienie wynikające z przepisów prawa do tego, aby wobec niego została podjęta czynność z zakresu administracji publicznej, polegająca na wydaniu mu zaświadczenia. Bezczynność w podejmowaniu takiej czynności podlega kontroli sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. (por. T. Brzezicki, P. Brzozowski "Skarga na bezczynność w przedmiocie wydania zaświadczenia w świetle orzecznictwa sądów administracyjnych, Casus 2011, nr 3, s. 18 za M. Jaśkowska "Komentarz aktualizowany do art. 219 Kodeksu postępowania administracyjnego" teza 2, publ. LEX). Także w orzecznictwie ugruntowane jest stanowisko o dopuszczalności skargi na bezczynność w przedmiocie wydania zaświadczenia (por. wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2008 r. o sygn. akt II OSK 465/08, publ. CBOSA). Uwagi te należy, zdaniem Sądu, odnieść również do skargi na przewlekłość w przedmiocie wydania zaświadczenia. Stwierdzić w tym miejscu należy, iż skarga niniejsza jest dopuszczalna także z tego względu, iż została poprzedzona wniesieniem pisma, które skarżący zatytułował "zażalenie" (pismo z dnia [...] stycznia 2019 r.). Wprawdzie od dnia [...] czerwca 2017 r. (w związku ze zmianą treści art. 37 k.p.a.), w celu skutecznego złożenia skargi na bezczynność organu skarżący winien złożyć ponaglenie, jednak w doktrynie powszechnie przyjmuje się, iż o treści pisma nie stanowi jego nazwa, a treść. Nie ulega przy tym wątpliwości, że w przedmiotowym "zażaleniu" skarżący podnosił brak prawidłowej odpowiedzi organu na jego wniosek z dnia [...] listopada 2018 r. i domagał się zbadania, czy organ dopuścił się przewlekłości lub biurokratycznego załatwienia sprawy. Przedmiotem postępowania organu w sprawie niniejszej było załatwienie wniosku o wydanie zaświadczenia. Stosownie do treści art. 217 § 1 i § 2 k.p.a. organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie, jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa (pkt 1) lub osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego (pkt 2). Zgodnie zaś z § 3 cytowanego artykułu zaświadczenie powinno być wydane bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie siedmiu dni. Przepis art. 218 k.p.a. przewiduje, że w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2, organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie, stosownie do art. 219 k.p.a., następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Przepisy odnoszące się do trybu wydawania zaświadczeń wskazują, że postępowanie wszczęte wnioskiem o wydanie zaświadczenia cechuje się szczególną, uproszczoną procedurą. Ten szczególny charakter ujawnia się zwłaszcza w tym, że w ramach przedmiotowego postępowania obowiązkiem organu, do którego skierowano wniosek inicjujący to postępowanie, jest dokonanie w pierwszej kolejności porównania treści żądania strony ze stanem rzeczy wynikającym z prowadzonych przez niego ewidencji, rejestrów lub innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. W tym właśnie celu prowadzić można przewidziane w § 2 art. 218 k.p.a niezbędne postępowanie wyjaśniające. Jego istota sprowadza się do badania okoliczności wynikających z posiadanych przez organ ewidencji, rejestrów i innych danych pod kątem możliwości urzędowego stwierdzenia znanych faktów lub stanu prawnego, w zakresie danych, które pozostają w dyspozycji organu mającego wydać zaświadczenie. Przedmiot postępowania o wydanie zaświadczenia jest wąski, nie obejmuje on bowiem kompetencji do orzekania przez organ w danej sprawie administracyjnej, tj. ustalania praw lub obowiązków administracyjnoprawnych podmiotów prawa, a sprowadza się wyłącznie do poświadczenia faktów lub stanów prawnych wynikających z dokumentów będących w dyspozycji organu. Organ może zatem zaświadczyć tylko o tym, co w bezpośredni sposób wynika z dokumentów pozostających w jego dyspozycji, które wiążą się z zakresem wykonywanych przez niego ustawowych kompetencji. Postępowanie wszczęte wnioskiem o wydanie zaświadczenia może zakończyć się przez wydanie zaświadczenia dotyczącego stanu faktycznego lub stanu prawnego, którego potwierdzenia żąda osoba zainteresowana, bądź przez odmowę wydania zaświadczenia, np. gdy organ jest niewłaściwy, gdy nie dysponuje danymi, gdy wnioskodawca nie ma interesu prawnego, gdy organ nie może spełnić żądania odnośnie do treści zaświadczenia, np. z powodu niepotwierdzenia się w toku postępowania wyjaśniającego istnienia stanu faktycznego lub prawnego, którego potwierdzenia żądała osoba ubiegająca się o zaświadczenie. Zatem po złożeniu wniosku o wydanie zaświadczenia, strona powinna uzyskać albo zaświadczenie o żądanej treści, albo postanowienie odmawiające wydania zaświadczenia bądź postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia o żądanej treści. Wniosek powinien być rozpoznany bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie siedmiu dni. Ewentualne postępowanie wyjaśniające powinno dotyczyć badania okoliczności wynikających z posiadanych przez organ ewidencji, rejestrów i innych danych pod kątem możliwości urzędowego stwierdzenia znanych faktów lub stanu prawnego, w zakresie danych, które pozostają w dyspozycji organu mającego wydać zaświadczenie. Ewentualne postępowanie wyjaśniające nie może mieć charakteru "szerokiego" a "wąski". W tym miejscu zauważyć należy, że termin 7 dni na wydanie zaświadczenia lub jego odmowę określony w art. 217 § 3 k.p.a. stanowi lex specialis w stosunku do terminów wskazanych w art. 35 § 3 k.p.a. co oznacza, że ogólne terminy na załatwienie sprawy przewidziane ustawą nie mogą być stosowne nawet odpowiednio (vide wyrok NSA w sprawie o sygn. akt I OSK 2/14 z dnia 3 grudnia 2014 r., sygn. akt IV SAB/Wa 2/17 z dnia 12 czerwca 2017 r., CBOSA). Tak określony termin nakłada na organy duży rygoryzm co do sprawności postępowania związanego z rozpatrzeniem wniosku o wydanie zaświadczenia i podstawowym nakazem dla organu właściwego w sprawie jest działanie bez zbędnej zwłoki, którego granice wyznacza termin 7-dniowy. W sprawie niniejszej nie został zachowany ani termin wyżej przytoczony, ani nie można uznać by postępowanie to było prowadzone z poszanowaniem zasad postępowania administracyjnego. Żadne ze wskazanych w odpowiedzi na skargę powodów nie mogą ekskulpować organu przy wyżej przytoczonym rozumieniu istoty postępowania przewlekle prowadzonego. W ocenie Sądu, przy dołożeniu należytej staranności, postępowanie powinno i mogło zakończyć się o wiele wcześniej. Tymczasem zarówno Komendant Główny Straży Granicznej- działający w sprawie jako organ odwoławczy, jak i Komendant Centrum Szkolenia Straży Granicznej- działający jako organ I instancji, rozpoznawali sprawę (każdy z nich) przez okres niespełna dwóch miesięcy. Działo się tak, w sytuacji gdy po stronie skarżącego występował brak interesu prawnego w żądaniu wydania zaświadczenia o treści określonej we wniosku z dnia [...] listopada 2018 r. Prawidłowe załatwienie sprawy polegało zatem na wydaniu postanowienia odmownego i nie wymagało badania okoliczności wynikających z posiadanych przez organ ewidencji, rejestrów czy akt osobowych. Organ odwoławczy, co prawda, pismem z dnia [...] lutego 2019 r. poinformował skarżącego o przedłużeniu terminu do rozpatrzenia zażalenia z dnia [...] stycznia 2019 r. (do dnia [...] marca 2019 r.), jednak przedłużenie to należy ocenić jako zbyteczne, gdyż sprawa nie miała skomplikowanego charakteru. Oceniając w świetle art. 149 § 1a P.p.s.a. stopień naruszenia prawa w związku z zaistniałą przewlekłością, w ocenie Sądu należało uznać, że przewlekłość organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzeczono jak w punkcie 2 wyroku. Jak przyjmuje się w orzecznictwie "rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań możemy powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty" (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, publ. CBOSA). Akcentuje się przy tym, że rażące naruszenie prawa musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu, który może być podstawą stwierdzenia bezczynności lub przewlekłości postępowania. Inaczej rzecz ujmując, "rażące", a więc kwalifikowane naruszenie prawa, znaczy więcej niż "zwykłe" naruszenie prawa. W przedmiotowej sprawie nie zachodzi natomiast przypadek oczywistego braku podejmowania przez organ jakichkolwiek czynności. Z akt sprawy wynika bowiem, że po złożeniu wniosku przez skarżącego, organ wydał dwa zaświadczenia z dnia [...] listopada 2018 r. Okoliczność, iż nie stanowiło to prawidłowego załatwienia sprawy (poprzez wydanie postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia o żądanej treści), nie może, zdaniem Sądu, skutkować przyjęciem, iż przewlekłość organu miała rażący charakter. Mając na względzie wszystko powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 oraz § 1a P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.