II SAB/Wa 407/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kwiecińska, Sędziowie WSA Maria Werpachowska (spr.), Iwona Maciejuk, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 15 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi G. P. na bezczynność Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] lipca 2017 r. o udostępnienie informacji publicznej – oddala skargę – G. P. wnioskiem z dnia [...] lipca 2017 r. zwrócił się do Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa o udostępnienie informacji publicznej, w drodze przesłania skanów wnioskowanych dokumentów, w zakresie: 1. wszystkich protokołów, notatek służbowych i innych dokumentów sporządzonych w toku realizacji umowy zawartej w wyniku postępowania [...] (umowa nr [...]), 2. kopii wszystkich wystawionych w związku z realizacją tej umowy referencji i opinii 3. kopii zawartej umowy (z załącznikami). W odpowiedzi na wniosek, pismem z dnia 4 sierpnia 2017 r. ARiMR udostępniła wnioskodawcy informacje dotyczące umowy nr [...] z dnia [...] maja 2013 r. zawartej z [...], reprezentowanej przez [...] w zakresie kopii umowy nr [...], protokołów z realizacji umowy nr [...], dokumentów dotyczących realizacji umowy nr [...]. Wskazane dokumenty zostały poddane przez ARiMR anonimizacji w zakresie danych osobowych. Pismem z dnia 7 sierpnia 2017 r. za pośrednictwem Platformy ePUAP G. P. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Skarżący wniósł o nakazanie organowi wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej albo nakazanie udostępnienia informacji w całości – niezanonimizowanej oraz o zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Jednocześnie wskazał, że organ udostępniając żądane dokumenty, zanonimizował je w zakresie w jakim nie udostępnił informacji, zamiast wydać w tym zakresie decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej, do czego w ocenie skarżącego ARiMR była zobowiązana. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że po stronie Prezesa ARiMR nie zachodzi bezczynność, ponieważ ARiMR odniosła się do każdego z żądań skarżącego udostępniając żądane informacje, anonimizując jednocześnie dane wrażliwe, tj. dane osobowe, które nie były z resztą objęte zakresem wniosku skarżącego. Organ podał, że anonimizacja stanowi rodzaj kompromisu pomiędzy prawem do informacji publicznej, a prawem do ochrony danych osobowych". Anonimizacja nie oznacza odmowy dostępu do informacji publicznej, gdyż odmowa powinna nastąpić w drodze decyzji administracyjnej. Organ wskazał, że wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej byłoby konieczne tylko w przypadku, gdyby istotę żądanej informacji stanowiło udostępnienie chronionych prawem danych osobowych lub danych wrażliwych innych podmiotów. Skarżący żądał udostępnienia konkretnych dokumentów dotyczących realizacji umowy nr [...] i żądanie to zostało spełnione przez ARiMR. Nadto, w ocenie organu, istotną kwestią w przedstawionej sprawie jest również to, że odpowiedź na wniosek skarżącego została udzielona w przewidzianym prawem terminie, zatem nie można przypisać znamion bezczynności organu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), dalej: "P.p.s.a.", odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. Skarga badana z uwzględnieniem powyższych regulacji, nie zasługuje na uwzględnienie. W sprawie niniejszej, z uwagi na przedmiot zaskarżenia, należy mieć na uwadze przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1764 ze zm.), dalej "u.d.i.p.", która kształtuje prawo do informacji publicznej, a także określa zasady i tryb jej udostępniania. Kognicja sądów administracyjnych do rozpoznania skarg na bezczynność w takich sprawach wynika z art. 3 § 2 pkt 4 i 8 P.p.s.a., zaś potwierdza ją dodatkowo brzmienie art. 21 u.d.i.p. Stosownie do treści art. 149 § 1 P.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W myśl art. 149 § 2 P.p.s.a. sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. Wniosek o udostępnienie informacji publicznej podlega rozpatrzeniu w drodze czynności materialno-technicznej, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. lub decyzji administracyjnej (art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a.). Oczywistym zatem jest, że w przypadku niepodjęcia przez adresata wniosku takich prawnych form działania, strona może zwalczać ten stan w drodze skargi na bezczynność w trybie art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. Strona ma prawo kwestionowania bezczynności organu zawsze, gdy uznaje, że żądane przez nią informacje są informacjami publicznymi i powinny być jej udzielone w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. W przypadku takiej skargi, sąd dokonuje kwalifikacji żądanych informacji i w zależności od ich charakteru, podejmuje stosowne rozstrzygnięcie. Stwierdzając lub nie stwierdzając bezczynności organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, ocenia wówczas prawidłowość dokonania przez organ kwalifikacji wniosku, zapewniając stronie niezbędną ochronę sądową w zakresie dostępu do informacji publicznej. Ustawa o dostępie do informacji publicznej służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat działalności organów władzy publicznej, osób pełniących funkcje publiczne, organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (art. 61 ust. 1 Konstytucji). Używając w art. 2 ust. 1 u.d.i.p. pojęcia "każdemu", ustawodawca precyzuje zastrzeżone w Konstytucji RP obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Ustawa ta reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Ustawa znajduje zastosowanie jedynie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy. Przystępując do rozpoznania niniejszej sprawy, w pierwszej kolejności należało ustalić, czy wskazana we wniosku skarżącego z dnia [...] lipca 2017 r. informacja stanowi informację publiczną, a w związku z tym, czy Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa zobowiązana była, na mocy cytowanych przepisów, do jej udostępnienia. Wobec treści art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. nie budzi wątpliwości, że Prezes ARiMR jest podmiotem obowiązanym do udostępniania informacji publicznej. Zgodnie z tym przepisem, obowiązek udostępnienia informacji publicznej nałożony został na podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne. Zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2014 r., poz. 1438 ze zm.), Agencja jest państwową osobą prawną. Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. W myśl tych przepisów, informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p. Uwzględniając wszystkie aspekty wynikające z treści tych przepisów, należy przyjąć, że informacją publiczną jest każda informacja dotycząca sfery faktów i danych publicznych, a więc każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów realizujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p., udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o danych publicznych, w tym: treść i postać dokumentów urzędowych. Ustalenia zatem wymaga, czy żądanie zawarte we wniosku z dnia [...] lipca 2017 r.: 1. udostępnienia wszystkich protokołów, notatek służbowych i innych dokumentów sporządzanych w toku realizacji umowy nr [...], 2. kopii wszystkich wystawionych w związku z realizacją wspomnianej umowy referencji i opinii, 3. kopii zawartej umowy wraz z załącznikami. dotyczy udostępnienia informacji publicznej. W piśmiennictwie trafnie zwraca się uwagę, że ustawa o dostępie do informacji publicznej "daje prawo do uzyskania informacji o sprawach publicznych, nie przyznaje jednak uprawnienia do otrzymania każdej informacji będącej w posiadaniu adresata wniosku. (...) Nie wszystkie działania podmiotów wymienionych w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP będą związane z powstaniem informacji publicznej. Jeżeli informacja dotyczy sfery prywatnej, niezwiązanej z działalnością państwa, nie podlega udostępnieniu, nawet jeżeli znajduje się w aktach sprawy prowadzonej przez organ. Konsekwencją przyjęcia takiego poglądu jest też uznanie, że część dokumentów służących jedynie potrzebom podmiotu zobowiązanego, pomimo że związana jest z jego działalnością, nie jest informacją publiczną i nie podlega ujawnieniu (dokumenty wewnętrzne)" (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2016, komentarz do art. 1, teza 2, teza 4). Zgodnie z art. 6 ust. 2 u.d.i.p. "dokumentem urzędowym w rozumieniu ustawy jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy". Wymóg skierowania dokumentu do innego podmiotu lub złożenia do akt sprawy wskazuje, że dokumentem urzędowym w rozumieniu u.d.i.p. jest dokument stanowiący oświadczenie wiedzy oraz skierowany na zewnątrz, co m.in. odróżnia go od "dokumentu wewnętrznego", tj. takiego, który nie jest skierowany do podmiotów zewnętrznych. Dokumenty wewnętrzne służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk, mogą określać zasady działania w określonych sytuacjach, mogą też być fragmentem przygotowań do powstania aktu będącego formą działalności danego podmiotu (zob. wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2010 r., I OSK 851/10; wyrok NSA z dnia 7 października 2015 r., I OSK 1883/14; wyrok TK z dnia 13 listopada 2013 r., P 25/12, OTK-A 2013, nr 8, poz. 122). Dokumenty wewnętrzne służą wprawdzie realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nie przesądzają o kierunkach działania organu. Dokumenty takie służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk. Mogą mieć dowolną formę, nie są wiążące, co do sposobu załatwienia sprawy, nie są w związku z tym wyrazem stanowiska organu, nie stanowią więc informacji publicznej (zob. wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2012 r., I OSK 2130/11; wyrok NSA z dnia 15 lipca 2010 r., I OSK 707/10; wyrok NSA z dnia 20 września 2016 r., I OSK 2649/15). Sąd stwierdza w świetle przytoczonych wyżej poglądów, że dokumenty w postaci protokołów, notatek służbowych i innych sporządzanych w toku realizacji umowy nr [...] oraz kopie wszystkich wystawionych w związku z realizacją tej umowy referencji i opinii nie stanowią informacji publicznej, bowiem są to dokumenty wewnętrzne powstałe podczas spotkań służących wymianie informacji, gromadzeniu materiałów i przygotowań do realizacji przedmiotowej umowy. Pisma te nie posiadają samodzielnego bytu i sporządzane są wyłącznie w ramach toczącego się postępowania. Nie są zatem dokumentami dotyczącym spraw publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., nie są dokumentami urzędowymi, czy dokumentami z przebiegu i efektów kontroli. Udostępnieniu podlegać może wyłącznie informacja publiczna, a więc informacja mająca walor "danych publicznych" w tym także takich, które przyjęły kształt dokumentów urzędowych, czego nie można stwierdzić w przypadku tych dokumentów. W tym też zakresie Sąd rozpoznając skargę na bezczynność, nie kontroluje prawidłowości działań organu co do ich udostępnienia ani też prawidłowości dokonanej animizacji. Skoro bowiem przedmiotem skargi jest bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej to nie obejmuje ona informacji niebędących informacjami publicznymi, a dokumentami wewnętrznymi, które nie podlegają badaniu Sądu. Z powyższych względów wniosek skarżącego z dnia [...] lipca 2017 r. w zakresie wskazanych dokumentów nie mógł podlegać rozpatrzeniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Sąd stwierdza, że informację publiczną objętą wnioskiem skarżącego z [...] lipca 2017 r. stanowi jedynie treść umowy nr [...] z dnia [...] maja 2013 r. zawarta pomiędzy Agencją Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa a [...] reprezentowanej przez [...] wraz załącznikami. Umowa ta stanowi dokument urzędowy, który podlega udostępnieniu w trybie informacji publicznej na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 4 lit.a u.d.i.p. Dokument ten wraz z załącznikami po zanonimizowaniu danych osobowych ARiMR udostępniła skarżącemu 4 sierpnia 2017 r. Skarżący zarzucił, że w zakresie dokonanej anonimizacji organ winien wydać decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej, bądź udostępnić umowę w formie niezanonimizowanej. Zgodnie z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Prawo do prywatności zostało doprecyzowane w ustawie o ochronie danych osobowych. Jednakże pojęcia anonimizacji nie definiują obie wskazane ustawy. Zauważyć należy, że ustawa o dostępie do informacji publicznej ani w art. 5, ani w żadnym innym przepisie nie precyzuje formy ograniczenia informacji publicznej. Tym samym nie przesądza, że ograniczenie dostępu do informacji publicznej sprowadza się de facto tylko do odmowy jej udostępnienia. Z terminem "odmowa" mamy do czynienia tylko w art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Sąd stwierdza też, że w ramach stosowania prawa przyjęte zostało, iż anonimizacją jest proces przetwarzania treści dokumentu w taki sposób, aby uniemożliwić identyfikację osób fizycznych opisanych w udostępnionym dokumencie zawierającym informację publiczną. Jest zatem czynnością o charakterze technicznym, dokonywaną na dokumencie stanowiącym informację publiczną, polegającą na zasłonięciu części tego dokumentu, zawierającej dane nie podlegające udostępnieniu. Anonimizacja nie może jednak prowadzić do udostępnienia tylko części wnioskowanego dokumentu, a jedynie do utajnienie tzw. wrażliwych danych. Sąd w pełni podziela pogląd wyrażony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z dnia 1 października 2013 r., sygn. akt IV SAB/GI (publ. Centralna Baza Sądów Administracyjnych https://cbois.nsa.gov.pl), że pewnych sytuacjach stopień anonimizacji dokumentu może bowiem sugerować, że mamy już do czynienia z odmową dostępu, ponieważ dokument poddany anonimizacji staje się nieczytelny, a przez to traci przymiot informacyjny, będący podstawą wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Racjonalne jest przyjęcie, że zasłonięcie określonych danych składających się na treść dokumentu można uznać za uzasadnioną anonimizację, gdy czynność ta nie pozbawi dokumentu waloru informacyjnego, jaki wynika ze złożonego wniosku. Innymi słowy anonimizacja dokumentu nie może niweczyć rezultatu, do którego dążył wnioskodawca, przedkładając swój wniosek. Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Sąd zbadał treść udostępnionej umowy wraz załącznikami i stwierdził, że dokonana anonimizacja nie wpływa na walor informacyjny dokumentu. Wynika bowiem z niego pomiędzy jakimi stronami umowa została zawarta (łącznie z podaniem danych personalnych i stanowisk osób ją zawierających), przedmiot umowy, wymagania dotyczące jej wykonania oraz usługi wsparcia technicznego. Zanonimizowano jedynie w § 3 ust. 5 dane personalne osób po stronie usługobiorcy i usługodawcy upoważnionych do podpisywania Raportów miesięcznych oraz rozpatrywania bieżących spraw związanych z jej wykonaniem, co w żaden sposób nie wpływa na walor informacyjny umowy – dokumentu, którego udostępnienia domagał się skarżący. Oznacza to, że żądanie skarżącego zawarte we wniosku z [...] lipca 2017 r. zostało przez ARiMR spełnione. Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., udostępnienie informacji na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni, z wyjątkiem sytuacji przewidzianej w ust. 2 i art. 15 ust. 2. Udostępnienie informacji publicznej jest czynnością materialno-techniczną i następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem. Skoro udostępnienie informacji publicznej zgodniej z wnioskiem skarżącego z [...] lipca 2017 r., nastąpiło 4 sierpnia 2017 r., to nie można przyjąć, że organ pozostawał w bezczynności. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 w zw. z. art.119 pkt 4 P.p.s.a., oddalił skargę.