II SAB/Wa 407/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk, Sędzia WSA Joanna Kube (spr.), Sędzia WSA Waldemar Śledzik, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 11 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi M. P. na bezczynność Dyrektora Aresztu Śledczego w [...] w przedmiocie rozpoznania punktu 3 wniosku z dnia [...] czerwca 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. stwierdza, że Dyrektor Aresztu Śledczego w [...] dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu punktu 3 wniosku z dnia [...] czerwca 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej, 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3. oddala skargę w pozostałym zakresie, 4. zasądza od Dyrektora Aresztu Śledczego w [...] na rzecz skarżącego M. P. kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. M. P. pismem z dnia 9 lipca 2020 r. skierował do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Dyrektora Aresztu Śledczego w [...] poprzez nieudostępnienie informacji publicznej w zakresie punktu 3 wniosku z dnia [...] czerwca 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej. W punkcie 3 tego wniosku skarżący skierował do Dyrektora Aresztu Śledczego w [...] pytanie, czy administracja Aresztu Śledczego w [...] na podstawie decyzji organu postępowania karnego wykonawczego o monitorowaniu zachowania osadzonego stosowała lub stosuje wobec osób przebywających w Areszcie Śledczym w [...] na podstawie § 4 ust. 1 pkt 9 i 10 Instrukcji nr 2/2016 Dyrektora Generalnego Służby Więziennej z dnia 29 sierpnia 2016 r. w sprawie zapobiegania samobójstwom osób pozbawionych wolności - środki profilaktyczne polegające na stałej, całodobowej, bezpośredniej kontroli zachowania osadzonego, zakwaterowanego w całodobowo monitorowanej celi przez wewnętrzny system urządzeń rejestrujących obraz lub dźwięk, przez dodatkowego funkcjonariusza Służby Więziennej, pełniącego całodobowo dozór przy drzwiach otwartych celi - całodobowo monitorując zachowanie osadzonego przez zamkniętą kratę koszową (dystansującą) uniemożliwiającą osadzonemu opuszczenie celi. A jeżeli takie środki profilaktyczne były stosowane, o wskazanie wobec ilu osadzonych takie środki były stosowane w 2015, 2016, 2017, 2018 i 2019 roku oraz wobec ilu osadzonych są stosowane na dzień sporządzenia informacji. Skarżący wniósł o zobowiązanie Dyrektora Aresztu Śledczego w [...] do udostępnienia w terminie 7 dni od daty ogłoszenia rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, informacji publicznej w zakresie wskazanym w punkcie 3 wniosku z dnia [...] czerwca 2020 r. oraz o stwierdzenie, że organ, dopuścił się bezczynności w przedmiocie udostępnienia przedmiotowej informacji publicznej. W ocenie skarżącego, decyzje o monitorowaniu zachowania osadzonego wydawane przez Dyrektora Aresztu Śledczego w [...] oraz przez Komisję Penitencjarną przy Areszcie Śledczym w [...] wypełniają wszystkie warunki, aby uznać je za dokument urzędowy, o którym mowa w przepisie art. 6 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Przechowywane są w aktach osobowych osób pozbawionych wolności prowadzonych przez administrację jednostki penitencjarnej. W tym stanie rzeczy podlegają one udostępnieniu na podstawie przepisu art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy o dostępie do informacji publicznej. Skoro decyzje o monitorowaniu zachowania osadzonego wydawane przez organy postępowania karnego wykonawczego są dokumentem urzędowym podlegającym ujawnieniu, to Dyrektor Aresztu Śledczego w [...] nie mógł w piśmie nr [...] z dnia [...] czerwca 2020 r. uznać, że dane liczbowe, które stanowiłyby informację publiczną nie są gromadzone. Takie stwierdzenie jest niezgodne ze stanem faktycznym i przepisami Kodeksu karnego wykonawczego. Wszystkie decyzje o monitorowaniu zachowania osadzonego podlegają nadzorowi penitencjarnemu dokonywanemu przez sędziego penitencjarnego więc muszą być w stałym posiadaniu jednostki penitencjarnej. W tym zakresie Dyrektor Aresztu Śledczego w [...] nie uwiarygodnił faktu nieposiadania żądanej informacji publicznej. Zgodnie z obowiązującymi przepisami, informacja została wytworzona, a Dyrektor Aresztu Śledczego w [...] jest w jej posiadaniu. Skarżący zaznaczył, że nie wnosił o wytworzenie nowej informacji (dokumentu), który statuowałaby czynności wykonywane przez administrację Aresztu Śledczego w [...]. Nie wnosił także o wydanie danych z rejestru, zbioru lub odrębnego zestawienia spraw osób osadzonych, które nie są dokumentem urzędowym w myśl przepisu art. 6 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Skarżący stwierdził, że wnosi jedynie o wykazanie na podstawie istniejących decyzji wydanych przez organy postępowania karnego wykonawczego, o dokonywanych czynnościach monitorowania osadzonych, w konkretnym zakresie, tj. stosowania środków profilaktycznych polegających na stałej, całodobowej, bezpośredniej kontroli zachowania osadzonego, zakwaterowanego w całodobowo monitorowanej celi, przez wewnętrzny system urządzeń rejestrujących obraz lub dźwięk, przez dodatkowego funkcjonariusza Służby Więziennej, pełniącego całodobowo służbę przy otwartych drzwiach celi, monitorującego zachowanie osadzonego przez zamkniętą kratę koszową uniemożliwiającą osadzonemu opuszczenie celi. Podkreślił, że nie wnosi też o ujawnienie samej treści poszczególnych decyzji o monitorowaniu zachowania osadzonego w 2015, 2016, 2017, 2018, 2019 r. a jedynie wskazania, czy administracja Aresztu Śledczego w [...] na podstawie decyzji o monitorowaniu zachowania osadzonego stosowała lub stosuje wobec osób osadzonych w Areszcie Śledczym w [...] - na podstawie § 4 ust. 1 pkt 9 i 10 Instrukcji nr 2/2016 Dyrektora Generalnego Służby Więziennej z dnia 29 sierpnia 2016 r. w sprawie zapobiegania samobójstwom osób pozbawionych wolności - środki profilaktyczne polegające na stałej, całodobowej, bezpośredniej kontroli zachowania osadzonego, zakwaterowanego w całodobowo monitorowanej celi przez wewnętrzny system urządzeń rejestrujących obraz lub dźwięk, przez dodatkowego funkcjonariusza Służby Więziennej, pełniącego całodobowo służbę przy otwartych drzwiach celi - całodobowo monitorującego zachowanie osadzonego przez zamkniętą kratę koszową uniemożliwiającą osadzonemu opuszczenie celi. A jeżeli taka praktyka była lub jest stosowana, o udzielenie informacji, wobec ilu osadzonych ww. środki były stosowane w 2015; 2016, 2017, 2018 i 2019 roku oraz na dzień udzielenia informacji publicznej. Zdaniem skarżącego jego żądanie mieści się w zakresie uregulowania ustawy o dostępie do informacji publicznej, zezwalające wnioskodawcy na określenie sposobu i formy udzielenia informacji publicznej. Chodzi przecież o udostępnienie informacji przez Dyrektora Aresztu Śledczego w [...] na podstawie wydawanych przez niego decyzji. Dyrektor Aresztu Śledczego w [...] nie chcąc udostępnić informacji publicznej, nie może zasłaniać się wygodnym dla niego stwierdzeniem, że nie gromadzi danych. Skarżący podał, że zarówno on jak i jego siostra M. S. zwrócili się z tym samym wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, który jest przedmiotem niniejszego postępowania, do wszystkich 119 jednostek penitencjarnych w Polsce. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Aresztu Śledczego w [...] stwierdził, że podnoszone w skardze zarzuty pozbawione są podstaw. Wskazał, że w odpowiedzi na wniosek z dnia [...] czerwca 2020 r. udzielił M. P. wnioskowanej informacji pismem z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...], za wyjątkiem danych dotyczących ilości osadzonych, wobec których stosowane są środki profilaktyczne polegające na stałej, całodobowej bezpośredniej kontroli zachowania osadzonego zakwaterowanego w całodobowo monitorowanej celi przez wewnętrzny system urządzeń rejestrujących obraz, przez dodatkowego funkcjonariusza Służby Więziennej pełniącego służbę przy drzwiach otwartych celi mieszkalnej, przez zamkniętą kratę koszową uniemożliwiającą opuszczenie celi przez osadzonego we wskazanych przez skarżącego latach. Co do tej ostatniej kwestii Dyrektor Aresztu Śledczego w [...] wskazał, że Areszt Śledczy w [...] nie gromadzi danych, które są przedmiotem wniosku, a co za tym idzie nie posiada takich informacji. Wynika to z faktu, że tego typu dane zawarte są w decyzjach wydawanych w stosunku do poszczególnych osadzonych, które to decyzje znajdują się w aktach osadzonych, którzy z kolei są często transportowani i nie przebywają w czasie tymczasowego aresztowania lub odbywania kary pozbawienia wolności wyłącznie w jednej jednostce penitencjarnej. W związku z tym, że osadzeni przemieszczają się pomiędzy różnymi jednostkami penitencjarnymi, dokumentacja związana z decyzjami podejmowanymi w stosunku do takich osób podąża w ślad z nimi, wraz z aktami osobowymi, które są przekazywane wraz z osadzonymi do nowej jednostki. Areszt Śledczy w [...] nie prowadzi natomiast statystyk związanych z wyżej wskazanym zagadnieniem objętym żądaniem skarżącego. Jedynie zatem podanie imienia i nazwiska osadzonego umożliwia weryfikację, czy w przypadku tego osadzonego została wydana decyzja o stosowaniu określonych środków profilaktycznych. Zmiana miejsc pobytu osadzonych wyklucza możliwość ustalenia danych, których udostępnienia żądał skarżący. Natomiast Dyrektor Aresztu Śledczego w [...], po dokonaniu analizy posiadanych danych udzielił skarżącemu informacji publicznej w zakresie danych, którymi dysponował. W pozostałym natomiast zakresie udzielił skarżącemu informacji, że wnioskowanych danych nie posiada. Skarżący pismem z dnia 20 sierpnia 2020 r. w replice do odpowiedzi na skargę podtrzymał dotychczasowe twierdzenia zawarte w skardze z dnia 9 lipca 2020 r. i jednocześnie zmodyfikował treść swojego żądania skierowanego do Sądu w ten sposób, że wniósł o zobowiązanie Dyrektora Aresztu Śledczego w [...] do udostępnienia informacji publicznej w zakresie wskazania, czy na dzień sporządzenia informacji publicznej administracja Aresztu Śledczego w [...], na podstawie decyzji organu postępowania karnego wykonawczego o monitorowaniu zachowania osadzonego, stosowała lub stosuje wobec osób przebywających w Areszcie Śledczym w [...] - na podstawie § 4 ust. 1 pkt 9 i 10 Instrukcji nr 2/2016 Dyrektora Generalnego Służby Więziennej z dnia 29 sierpnia 2016 r. w sprawie zapobiegania samobójstwom osób pozbawionych wolności, środki profilaktyczne polegające na stałej, całodobowej, bezpośredniej kontroli zachowania osadzonego, zakwaterowanego w całodobowo monitorowanej celi przez wewnętrzny system urządzeń rejestrujących obraz lub dźwięk, przez dodatkowego funkcjonariusza Służby Więziennej, pełniącego całodobowo dozór przy drzwiach otwartych celi - całodobowo monitorując zachowanie osadzonego przez zamkniętą kratę koszową (dystansującą) uniemożliwiającą osadzonemu opuszczenie celi. Jeżeli takie środki profilaktyczne są stosowane, o wskazanie, wobec ilu osadzonych są stosowane na dzień sporządzenia informacji. Skarżący przyznał, że organ może istotnie nie posiadać żądanej w punkcie 3 wniosku z dnia [...] czerwca 2020 r. informacji publicznej za lata 2015 - 2019, albowiem nie gromadzi danych. Skarżący podniósł, że zdaje sobie sprawę, że organ nie będzie w stanie udostępnić żądanej informacji na dzień [...] czerwca 2020 r., dlatego żądanie skarżącego należy odczytywać jako dzień sporządzenia informacji publicznej po rozstrzygnięciu przez Sąd zasadności niniejszej skargi na bezczynność Dyrektora Aresztu Śledczego w [...]. Jednocześnie wniósł o przyznanie sumy pieniężnej w wysokości dwukrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego oraz zasądzenie faktycznie poniesionych kosztów postępowania. Uzasadniając wniosek o przyznanie sumy pieniężnej wskazał, że Dyrektor Aresztu Śledczego w [...], nie może nie przestrzegać obowiązujących przepisów prawa i w dowolny dla siebie sposób zmieniać czy interpretować treści wniosków o udostępnienie informacji publicznej, dostosowując je do treści odpowiedzi, jakiej zamierza udzielić. Kolejnym pismem procesowym z dnia 21 grudnia 2020 r. skarżący podtrzymał dotychczasową argumentację. Następnie pismem z dnia 28 grudnia 2020 r. skarżący poinformował, że w dniu 28 grudnia 2020 r. uzyskał informację, że Dyrektor Aresztu Śledczego w [...], na żądanie innej osoby, udostępnił informację publiczną w przedmiocie tożsamego wniosku. Na dowód czego przedłożył pismo organu skierowane w dniu [...] listopada 2020 r. do M. J. nr [...], w którym w odpowiedzi na jej wniosek z dnia [...] października 2020 r. wskazano, iż w Areszcie Śledczym w [...] wobec żadnego z osadzonych nie stosuje się środków profilaktycznych polegających na całodobowej kontroli poprzez system monitoringu oraz dodatkowo poprzez funkcjonariusza Służby Więziennej pełniącego służbę przy otwartych drzwiach celi mieszkalnej przy zamkniętej kracie koszowej. Powyższe, zdaniem skarżącego, świadczy, że nieudostępnienie żądanej przez skarżącego we wniosku z dnia [...] czerwca 2020 r. informacji publicznej było celowym działaniem organu i wynikało jedynie z faktu, iż jest on osobą tymczasowo aresztowaną i osadzoną w Areszcie Śledczym w [...]. Zatem jego skarga z dnia 9 lipca 2020 r. na bezczynność Dyrektora Aresztu Śledczego w [...] w przedmiocie udostępnienia żądnej we wniosku z dnia [...] czerwca 2020 r. jest w pełni zasadna i konieczna. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 2176) dalej "u.d.i.p.", stanowią, że realizacja prawa do informacji publicznej w przewidzianych ustawą formach (art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1-3) jest uzależniona od jednoczesnego, kumulatywnego spełnienia trzech przesłanek. Po pierwsze: przedmiotem żądania informacji musi być informacja publiczna w rozumieniu art. 1 oraz art. 3 ust. 2, po drugie: adresatem żądania udostępnienia informacji publicznej, na zasadach tej ustawy, zgodnie z art. 4 ust. 1, mają być "władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne", ponadto (ust. 2) związki zawodowe i inne organizacje oraz partie polityczne, po trzecie: według art. 4 ust. 3 obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2, będące w posiadaniu takich informacji. Bezczynność organu w sytuacji określonej przepisami u.d.i.p., polega na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialnotechnicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje. Innymi słowy, z bezczynnością organu w zakresie dostępu do informacji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy organ milczy wobec wniosku strony o udzielenie takiej informacji. Prawo dostępu do informacji publicznej obejmuje prawo żądania udzielenia informacji o określonych faktach i stanach istniejących w chwili udzielania informacji. Wniosek zainteresowanego rodzi po stronie dysponenta informacji obowiązek jej udostępnienia w sytuacji, gdy owa informacja publiczna znajduje się w jego posiadaniu. W sytuacji zatem, gdy organ nie posiada żądanej informacji, nie można zobowiązać go do jej udzielenia. W niniejszej sprawie nie jest kwestią sporną, że spełniony został zakres podmiotowy i przedmiotowy stosowania u.d.i.p. Dyrektor Aresztu Śledczego w [...] na dzień wniesienia przedmiotowej skargi pozostawał bezczynny w zakresie udostepnienia informacji publicznej odnośnie punktu 3 wniosku M. P. z dnia [...] czerwca 2020 r. (który wpłynął do organu w dniu [...] czerwca 2020 r.), tj. nie odpowiedział na pytanie, czy na dzień sporządzenia informacji publicznej administracja Aresztu Śledczego w [...] na podstawie decyzji organu postępowania karnego wykonawczego o monitorowaniu zachowania osadzonego stosowała lub stosuje wobec osób przebywających w Areszcie Śledczym w [...] - na podstawie § 4 ust. 1 pkt 9 i 10 Instrukcji nr 2/2016 Dyrektora Generalnego Służby Więziennej z dnia 29 sierpnia 2016 r. w sprawie zapobiegania samobójstwom osób pozbawionych wolności - środki profilaktyczne polegające na stałej, całodobowej, bezpośredniej kontroli zachowania osadzonego, zakwaterowanego w całodobowo monitorowanej celi przez wewnętrzny system urządzeń rejestrujących obraz lub dźwięk, przez dodatkowego funkcjonariusza Służby Więziennej, pełniącego całodobowo dozór przy drzwiach otwartych celi - całodobowo monitorując zachowanie osadzonego przez zamkniętą kratę koszową (dystansującą) uniemożliwiającą osadzonemu opuszczenie celi. Jeżeli takie środki profilaktyczne są stosowane o wskazanie, wobec ilu osadzonych są stosowane na dzień sporządzenia informacji. Sąd nie zastosował w przedmiotowej sprawie jednak dyspozycji przewidzianej w art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. polegającej na zobowiązaniu organu do rozpatrzenia w określonym terminie wniosku skarżącego, ponieważ w dacie rozpoznania skargi przez Sąd, skarżący odpowiedź na zadane przedmiotowym wnioskiem pytanie już uzyskał, o czym poinformował Sąd pismem z dnia 28 grudnia 2020 r. Do pisma tego załączył pismo Zastępcy Dyrektora Aresztu Śledczego z dnia [...] listopada 2020 r., w którym poinformowano, że w Areszcie Śledczym w [...] wobec żadnego z osadzonych nie stosuje się środków profilaktycznych polegających na całodobowej kontroli poprzez system monitoringu oraz dodatkowo poprzez funkcjonariusza Służby Więziennej pełniącego służbę przy otwartych drzwiach celi mieszkalnej przy zamkniętej kracie koszowej. Fakt, że pismo z dnia [...] listopada 2020 r. nie zostało skierowane do skarżącego lecz do innej osoby w związku z jej tożsamym pytaniem pozostaje bez wpływu na fakt, że skarżący zapoznając się z tym pismem uzyskał dostęp do wnioskowanej przez siebie informacji publicznej. Skoro w niniejszej sprawie Dyrektor Aresztu Śledczego w [...] dopuścił się bezczynności w zakresie rozpoznania punktu 3 wniosku z dnia [...] czerwca 2020 r. na dzień złożeni skargi, lecz na dzień jej rozpatrzenia nie pozostawał w bezczynności należało orzec jak w pkt 1 wyroku na podstawie art. 149 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Jednocześnie Sąd nie dopatrzył się rażącego naruszenia prawa w stwierdzonej na dzień wniesienia skargi bezczynności Dyrektora AŚ w [...]. Organ udzielił bowiem skarżącemu w ustawowym terminie odpowiedzi na wniosek, brak jest zatem podstaw do uznania, że jego wniosek został zignorowany czy zlekceważony. W tej sytuacji uznać należało, że bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. orzeczono w pkt 2 wyroku. Sąd nie uwzględnił wniosku skarżącego o przyznanie mu sumy pieniężnej w wysokości wskazanej w skardze. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że zasądzenie sumy pieniężnej jest środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, a więc w tego rodzaju sytuacjach, gdzie oceniając całokształt działań organu można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania podjęcia decyzji w sprawie, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez dodatkowych sankcji (w postaci grzywny lub sumy pieniężnej lub obu naraz) organ nadal nie będzie respektować nałożonych ustawą obowiązków. Okoliczności rozpatrywanej sprawy nie uzasadniały zastosowania wobec organu represji w postaci przyznania na rzecz skarżącego sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., nie wskazywały też na konieczność dyscyplinowania go w celu zapewnienia podjęcia przez niego dalszych czynności. W konsekwencji nakładanie na organ dodatkowych sankcji finansowych uznać należało za nieuzasadnione, stąd też w tym zakresie skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a. (pkt 3 wyroku). Z kolei rozstrzygnięcie w przedmiocie kosztów postępowania znajduje oparcie w treści art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a., uwzględniając poniesiony i wykazany przez skarżącego koszt wpisu od skargi w wysokości 100 zł (pkt 4 wyroku). Z uwagi na to, że przedmiotem złożonej skargi była bezczynność, Sąd rozpoznał skargę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 119 pkt 4 p.p.s.a.