II SAB/Wa 41/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Pisula – Dąbrowska, Sędziowie WSA Ewa Marcinkowska, Sławomir Antoniuk (spr.), , Protokolant, referent - stażysta Aleksandra Olczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi P. K. na bezczynność Starosty W. w przedmiocie rozpoznania wniosku z [...] grudnia 2012 r. (poz. [...]) o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje Starostę W. do rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia [...] grudnia 2012 r. o udostępnienie informacji publicznej (poz. [...]), w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami postępowania; 2. stwierdza, że bezczynność organu w zakresie rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Starosty W. na rzecz skarżącego P. K. kwotę 100 (słownie: sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. P. K. w dniu 22 stycznia 2013 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Starosty [...] w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia 19 grudnia 2012 r. o udostępnienie informacji publicznej. Zarzucając organowi naruszenie art. 13 ust. 1 i 2, art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. nr 112, poz. 1198 ze zm.), skarżący wniósł o: 1) zobowiązanie Starostwa Powiatowego Wydział Środowiska Rolnictwa i Budownictwa do udzielenia żądanej informacji publicznej w terminie czternastu dni od daty doręczenia wniosku o udzielenie informacji publicznej organowi, 2) zobowiązanie Starostwa Powiatowego do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie, 3) zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi P. K. wskazał, iż w dniu 19 grudnia 2012 r. złożył w Starostwie W. wniosek o udostępnienie informacji publicznej prosząc o wydanie kserokopii "aneksu opracowanego przez Firmę "[...]" w załączniku do decyzji [...] w działkach nr ew. [...],[...],[...] zgodnie z sentencją decyzji Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r., znak [...]". Pomimo upływu terminu 14 dni od złożenia wniosku Starosta [...], ani nie udostępnił wniokodacy żądanej informacji, ani też nie wydał decyzji administracyjnej o odmowie jej udostępnienia. Zamiast odmownego załatwienia wniosku w ustawowej formie, poprzez wydanie zaskarżalnej decyzji administracyjnej, skarżący otrzymał pismo z dnia [...] grudnia 2012 r., znak [...], które nie zawierało wymaganych prawem składników decyzji administracyjnej określonych w art. 107 k.p.a. Ponieważ do dnia złożenia skargi organ administracji publicznej nie udostępnił żądanej informacji, jak też nie wydał decyzji odmownej, zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, wnioski strony zawarte w skardze należy uznać za zasadne. W odpowiedzi na skargę Starosta [...] wniósł o jej odrzucenie, ewentualne oddalenie. Organ w uzasadnieniu pisma procesowego podniósł, iż udzielił odpowiedzi na złożony wniosek w sprawie udostępnienia informacji publicznej pismem nr [...] z dnia [...] grudnia 2012 r. Z treści przedmiotowego pisma wynika, że Starostwo Powiatowe w [...] informowało wnioskodawcę, iż cyt.: "... w związku z prowadzonym postępowaniem został sporządzony aneks do uproszczonych planów urządzenia lasów niestanowiących własności Skarbu Państwa zgodnie ze stanowiskiem zawartym w opracowaniu pod nazwą "Opinia techniczna" autorstwa specjalisty z dziedziny leśnictwa i ochrony przyrody. Jednocześnie wyjaśniamy, że przedmiotem regulacji zawartej w art. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej (...) są wyłącznie dane obiektywne, fakty, wydarzenia czy wiadomości, co oznacza, że informacją publiczną jest treść wszelkiego rodzaju dokumentów, wystąpień, opinii i ocen niezależnie od ich adresata i osoby jej sporządzającej. Żądanie wydania kserokopii aneksu opracowanego przez firmę [...] stanowi żądanie wydania dokumentu źródłowego. Prawo do informacji obejmuje zaś prawo dostępu do informacji publicznej, nie zaś prawo domagania się doręczenia samego egzemplarza dokumentu, w którym informacja publiczna może być zawarta". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1. decyzje administracyjne; 2. postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3. postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4. inne niż określone w pkt. 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a.pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5. akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6. akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5 podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7. akty nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego; 8. bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Z bezczynnością organu mamy zatem do czynienia wówczas, gdy organ zobowiązany do podjęcia – jak w rozpoznawanej sprawie – czynności, nie podejmuje jej w terminie określonym przez przepisy prawa. Powyższe oznacza więc, że zarzut bezczynności powinien się pojawić wówczas, gdy organ, będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do podjęcia czynności, pozostaje w zwłoce. Skarga na bezczynność bowiem ma na celu spowodowanie wydania przez organ administracji publicznej oczekiwanego aktu. Mówiąc o dostępie do informacji publicznej i ewentualnej bezczynności w tym zakresie stwierdzić na samym początku należy, że Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, iż obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, zaś według ust. 2, prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu, przy czym tryb udzielania informacji, o których mowa w ust. 1 i 2, określają ustawy (ust. 3). Konkretyzacją natomiast tego prawa zajmuje się ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. nr 112, poz. 1198 ze zm.), gdzie w myśl art. 1, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w tym akcie prawnym. Ponadto na podstawie art. 2 ust. 1, każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej, co jednocześnie nie oznacza, że każdy podmiot jest zobligowany do jej udostępniania. Realizacja bowiem tego prawa spoczywa na określonych w ustawie podmiotach. I tak, zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy, obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1) organy władzy publicznej, 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych, 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Zobowiązanymi do udostępnienia informacji publicznej są również organizacje związkowe i pracodawców reprezentatywne, w rozumieniu ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego (Dz. U. nr 100, poz. 1080, ze zm.), oraz partie polityczne (ust. 2). Zgodnie z art. 16 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, ogół mieszkańców jednostek zasadniczego podziału terytorialnego stanowi z mocy prawa wspólnotę samorządową. Samorząd terytorialny uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej. Przysługującą mu w ramach ustaw istotną część zadań publicznych samorząd wykonuje w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność. W świetle postanowień art. 4 ust. 1 pkt 9 -14 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1592 ze zm.), Powiat wykonuje określone ustawami zadania publiczne o charakterze ponadgminnym w zakresie m.in.: 1) geodezji, kartografii i katastru, 2) gospodarki nieruchomościami, 3) administracji architektoniczno-budowlanej, 4) gospodarki wodnej, 5) ochrony środowiska i przyrody, 6) rolnictwa, leśnictwa i rybactwa śródlądowego. Przepis art. 8 ust. 2 pkt 1 i 2 powołanej ustawy stanowi, iż organami powiatu są rada powiatu i zarząd powiatu. Starosta organizuje pracę zarządu powiatu i starostwa powiatowego, kieruje bieżącymi sprawami powiatu oraz reprezentuje powiat na zewnątrz (art. 34 ust. 1 tej ustawy). Zaś art. 38 ust. 1 ww. ustawy wskazuje, iż w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właściwości powiatu decyzje wydaje starosta, chyba że przepisy szczególne przewidują wydawanie decyzji przez zarząd powiatu. Wobec powyższych uregulowań prawnych oraz treści art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej nie budzi wątpliwości fakt, że Starosta [...] jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej, o którą wystąpił skarżący. Wskazać również należy, że informacją publiczną w rozumieniu ustawy jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Zatem jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty nie będące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych niezależnie, do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Ponadto informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób dotyczących ich i są nimi zarówno treść dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań nawet, jeżeli nie pochodzą wprost od nich. Niezależnie od powyższego, aby konkretna informacja posiadała walor informacji publicznej, to musi się odnosić do sfery faktów. Dodać ponadto należy, że – a co ma zasadnicze znaczenie w niniejszej sprawie – zgodnie z treścią art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) ustawy, udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, zaś dokumentem urzędowym w rozumieniu ustawy jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy (art. 6 ust. 2). Niezależnie od powyższego w myśl cytowanego przepisu, informacją publiczną są: dokumentacja przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających. Stąd też w niniejszym stanie faktycznym, żądane przez skarżącego opracowanie Spółki "[...]", które posłużyło w postępowaniu administracyjnym do sporządzenia "[...]" (w ramach realizacji zadań własnych przez Starostwo [...] - art. 4 ust. 1 pkt 9 – 14 ustawy o samorządzie powiatowym) jest informacją publiczną, ponieważ odnosi się do działalności organu, w zakresie geodezji, kartografii i katastru oraz gospodarki nieruchomościami, ponadto zostało sfinansowane ze środków publicznych. Podkreślenia zatem wymaga, iż wnioskowane przez skarżącego opracowanie jest informacją publiczną, tym bardziej, że organ znajduje się w jego posiadaniu i w żadnym wypadku nie ma ono charakteru prywatnego. Zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, udostępnienie informacji na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki nie później jednak niż w terminie 14 dni, z wyjątkiem sytuacji przewidzianej w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 ustawy. Udostępnienie informacji publicznej jest czynnością materialno - techniczną. Organ może odmówić udzielenia informacji z uwagi na ochronę tajemnic ustawowo chronionych. Jednakże jeśli odmawia, to ma tego dokonać w procesowej formie decyzji administracyjnej. Wobec tego bezczynność organu na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej polega na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno - technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje bądź też, jeśli istnieją ku temu przesłanki, nie wydaje decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej. W analizowanym przypadku Starosta [...] w istocie poinformował skarżącego pismem z dnia [...] grudnia 2012 r., iż wnioskowana informacja znajduje się w jego posiadaniu i została wytworzona na potrzeby prowadzonego postępowania, lecz kopia wnioskowanego dokumentu nie może zostać wnioskodawcy udostępniona, albowiem sprowadzałoby się to do doręczenia samego egzemplarza dokumentu. Powyższy pogląd organu, iż dostęp do informacji publicznej nie obejmuje udostępnienia kopii dokumentu źródłowego, jest błędny. Przeczy temu wprost treść art. 14 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) ustawy o dostępie do informacji publicznej, który stanowi, iż udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku. Skoro skarżący nie otrzymał żądanej informacji oraz w sprawie nie doszło do wydania decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia kserokopii żądanego dokumentu, to skarżony organ pozostaje w bezczynności. Niezależnie od powyższego stwierdzić należy, że niniejsza bezczynność nie miała miejsca – w ocenie Sądu – z rażącym naruszeniem prawa, bowiem wynikła ona raczej z nieznajomości powyższej problematyki i w tej sytuacji nie sposób dopatrzyć się ze strony organu lekceważenia skarżącego, czy też celowego wprowadzania go w błąd. Z tego też samego powodu Sąd nie orzekł z urzędu grzywny wobec organu. Odnosząc się do wniosku skarżącego o zobowiązanie Starosty [...] do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie należy wskazać, iż przedmiotowy wniosek nie może być uwzględniony, albowiem Sąd na gruncie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, takim instrumentem prawnym nie dysponuje. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 149 ust. 1 w zw. z art. 132, a w sprawie kosztów na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało orzec jak w sentencji wyroku.