II SAB/Wa 411/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Kołodziej po rozpoznaniu w dniu 15 listopada 2012 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi J. K. na bezczynność Ministra Obrony Narodowej w przedmiocie świadczenia emerytalnego p o s t a n a w i a: odrzucić skargę. Decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. [...], wydaną na podstawie art. 31 ustawy z dnia 10 grudnia 1993 r. o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych oraz ich rodzin - tekst jednolity: Dz. U. z 2004 r. nr 8, poz. 66 ze zm. (dalej zeżz), Dyrektor Wojskowego Biura Emerytalnego w [...] (dalej Dyrektor WBE) dokonał waloryzacji wojskowej renty inwalidzkiej J. K. (dalej skarżący) i ustalił nową wysokość tego świadczenia od dnia 1 marca 2012 r. W powyższej decyzji zawarto pouczenie o prawie i trybie wniesienia odwołania do Sądu Okręgowego Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w Krakowie. W dniu [...] marca 2012 r. skarżący wniósł do Ministra Obrony Narodowej - za pośrednictwem Dyrektora WBE - odwołanie od ww. decyzji z dnia [...] lutego 2012 r. o waloryzacji wojskowej renty inwalidzkiej, którego treść została zmieniona odwołaniem z dnia [...] marca 2012 r. W zmodyfikowanym odwołaniu skarżący domagał się stwierdzenia nieważności decyzji waloryzacyjnej "w zakresie braku podstawy prawnej", zobowiązania Dyrektora WBE w [...] do wydania decyzji zgodnej z przepisami prawa w ww. zakresie oraz usunięcia braków formalnych w pouczeniu poprzez zamieszczenie informacji o prawie do wniesienia odwołania od decyzji również w trybie administracyjnym. Dyrektor WBE (przy piśmie z dnia [...] kwietnia 2012 r.) przekazał oba odwołania do rozpoznania Ministrowi Obrony Narodowej, zaznaczając jednocześnie, iż nie budzi wątpliwości, że decyzje o waloryzacji świadczeń emerytalnych i rentowych podlegają kontroli sądowej, a nie kontroli administracyjnej i sądowoadministracyjnej. Minister Obrony Narodowej, mając za podstawę art. 56 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej k.p.a.), pismem z dnia [...] kwietnia 2012 r. zwrócił Dyrektorowi WBE w [...] odwołania skarżącego z dnia [...] i [...] marca 2012 r. celem rozpatrzenia zgodnie z właściwością. Podkreślił, że niniejsza sprawa jest sprawą z zakresu zabezpieczenia społecznego i nie podlega merytorycznemu badaniu przez Ministra Obrony Narodowej. Wskazał na treść przepisu art. 31 ust. 4 zeżz, zgodnie z którym od decyzji organu emerytalnego przysługuje zainteresowanemu odwołanie do właściwego sądu według zasad określonych w przepisach Kodeksu postępowania cywilnego, a więc do sądu powszechnego. Powołał też art. 32 ust. 2 zeżz stanowiący, iż decyzje ostateczne, od których nie zostało wniesione odwołanie do właściwego sądu, mogą być z urzędu przez właściwy organ emerytalny zmienione, uchylone lub unieważnione na zasadach określonych w przepisach k.p.a. Zdaniem organu drugiej instancji, trudno byłoby zaakceptować i uzasadnić tezę, że w sprawach ustalenia prawa do zaopatrzenia emerytalnego właściwe byłoby postępowanie przed sądem powszechnym, ale już w sprawach dotyczących zmiany, uchylenia bądź stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej tego samego świadczenia emerytalnego właściwość ta przechodziłaby na sądy administracyjne. Stanowisko to organ poparł uchwałą podjętą w składzie siedmiu sędziów Sądu Najwyższego w dniu 23 marca 2011 r., sygn. akt I UZP 3/10, Lex nr 738185, mającą moc zasady prawnej, w której stwierdzono, iż od decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (organu rentowego) wydanej na podstawie art. 83a ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2009 r., nr 205, poz. 1585 ze zm.) w przedmiocie nieważności decyzji przysługuje odwołanie do właściwego sądu pracy i ubezpieczeń społecznych. Ze względu na tożsamość zapisów art. 31 i art. 32 zeżz oraz art. 83a ww. ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, przedmiotowa uchwała – zdaniem organu - znajduje zastosowanie w niniejszej sprawie. Jednocześnie organ podkreślił, że stosownie do art. 19 k.p.a. jest obowiązany z urzędu przestrzegać swojej właściwości. Powyższe pismo Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] kwietnia 2012 r. zostało przesłane skarżącemu do wiadomości. W dniu [...] czerwca 2012 r. do Ministra Obrony Narodowej wpłynęło zażalenie skarżącego na bezczynność organu – Dyrektora WBE w [...] w przedmiocie odwołań z dnia [...] i [...] marca 2012 r., któremu skarżący zarzucił naruszenie art. 66 § 3 k.p.a. Ponadto w zażaleniu skarżący sformułował szereg zarzutów pod adresem Ministra Obrony Narodowej, a mianowicie: - błąd w rozporządzeniu Ministra Obrony Narodowej z dnia 10 lutego 2012 r. w sprawie trybu postępowania i właściwości organów w sprawach zaopatrzenia emerytalnego żołnierzy zawodowych oraz uprawnionych członków ich rodzin (Dz. U. z 2012 r., poz. 194) polegający na pozostawieniu w mocy rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 29 października 2002 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie szczegółowych zasad postępowania i właściwości organów w sprawach zaopatrzenia emerytalnego żołnierzy zawodowych oraz uprawnionych członków ich rodzin (Dz. U. nr 188, poz. 1581) podczas gdy wszystkie rozporządzenia przed i po tej dacie utraciły moc, - opracowanie i wprowadzenie do obrotu prawnego druku decyzji [...] z błędną podstawą prawną – art. 31 zeżz, - powołanie w piśmie z dnia [...] kwietnia 2012 r. (skarżący omyłkowo podał datę [...] kwietnia 2012 r.) nieaktualnych bądź niemających zastosowania w niniejszej sprawie przepisów, - nieprzeprowadzenie postępowania, niewydanie postanowienia ani decyzji w przedmiocie wszczęcia lub podjęcia postępowania. W odpowiedzi na powyższe zażalenie Minister Obrony Narodowej pismem z dnia [...] czerwca 2012 r. powtórzył argumentację zawartą w piśmie z dnia [...] kwietnia 2012 r. Dodał, że ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 6, poz. 18) znowelizowano art. 65 k.p.a. i przywrócono stan prawny obowiązujący do dnia 31 grudnia 2003 r., tzn. przekazywania podania do organu właściwego w sprawie przez organ niewłaściwy zwykłym pismem, przy jednoczesnym zachowaniu trybu rozstrzygania sporów o właściwość. Z treści ww. przepisu wynika, że przekazanie odwołania organowi właściwemu nie wymaga wydania w tym przedmiocie decyzji administracyjnej, postanowienia czy też innego aktu z zakresu administracji publicznej. Następuje ono w formie czynności materialno-technicznej, o podjęciu której organ ma obowiązek zawiadomienia wnoszącego odwołanie i które nie podlega zaskarżeniu. W dniu [...] września 2012 r. skarżący złożył – za pośrednictwem Ministra Obrony Narodowej skargę na bezczynność tego organu, zarzucając mu naruszenie art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i art. 36 § 1 k.p.a. poprzez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy w postępowaniu. Wniósł o zobowiązanie Ministra Obrony Narodowej do: - wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi, - ukarania dyscyplinarnego pracowników winnych niezałatwienia merytorycznego sprawy w terminie i naruszenia innych przepisów postępowania. Nadto skarżący zażądał wymierzenia organowi grzywny. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że organ pozostaje w zawinionej zwłoce, gdyż nie wydał aktu administracyjnego w odpowiedzi na zażalenia skarżącego, jak również nie pouczył go o prawie, trybie i terminie wniesienia skargi do sądu administracyjnego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie. W szczególności wskazał, iż nie jest organem odwoławczym w sprawach ubezpieczeń społecznych. Podkreślił, że decyzje Dyrektora WBE nie są poddawane kontroli instancyjnej w postępowaniu odwoławczym, o którym mowa w art. 127 i n. k.p.a., a organ ten orzeka w pierwszej i ostatniej instancji administracyjnej. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych oraz Sądu Najwyższego, Minister Obrony Narodowej podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w pismach z dnia [...] kwietnia 2012 r. oraz [...] czerwca 2012 r., iż w przedmiocie nieważności decyzji organu rentowego właściwy jest sąd powszechny. W piśmie z dnia [...] października 2012 r. skarżący wniósł o zobowiązanie organu do sprostowania błędnej podstawy prawnej oraz daty w druku [...] decyzji waloryzacyjnej na obowiązującą w roku 2012, tj. art. 4 ustawy z dnia 13 stycznia 2012 r. o zmianie ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r., poz. 118). Jednocześnie podtrzymał zawarte w skardze wnioski o ukaranie dyscyplinarne pracowników organu oraz o wymierzenie organowi grzywny Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 (zwanej dalej p.p.s.a.), sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Kognicję sądów administracyjnych określa art. 3 § 2 i 3 p.p.s.a., wskazując katalog aktów prawnych i czynności z zakresu administracji publicznej, które mogą być przedmiotem skargi. Stosownie do treści tego przepisu, kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a oraz w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę. Podkreślenia wymaga, iż nie wszystkie sprawy dotyczące relacji o charakterze administracyjnym (publicznoprawnym) zostały poddane przez ustawodawcę kognicji sądów administracyjnych. Istnieją bowiem od tej zasady wyjątki, mające swoje umocowanie w przepisach rangi ustawowej. Z treści art. 180 § 1 k.p.a. wynika, iż w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych stosuje się przepisy tego kodeksu, ale tylko wówczas, gdy przepisy szczególne dotyczące ubezpieczeń nie ustalają odmiennych zasad postępowania w tych sprawach. Takimi szczególnymi przepisami są regulacje zawarte w ustawie z dnia 10 grudnia 1993 r. o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych i ich rodzin, która w art. 31 ust. 4 ustanawia regułę zaskarżania podejmowanych przez wojskowy organ emerytalny decyzji dotyczących prawa do zaopatrzenia emerytalnego i wysokości świadczeń pieniężnych z tytułu tego zaopatrzenia do właściwego sądu, według zasad określonych w przepisach Kodeksu postępowania cywilnego, a więc do sądu powszechnego. Reguła ta znajduje zastosowanie również w odniesieniu do decyzji wydawanych na podstawie art. 32 ust. 2 zeżz, zgodnie z którym decyzje ostateczne, od których nie zostało wniesione odwołanie do właściwego sądu, mogą być z urzędu przez wojskowy organ emerytalny zmienione, uchylone lub unieważnione, na zasadach określonych w przepisach ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, z późn. zm.). W tym miejscu należy zwrócić uwagę na analogiczne przepisy zawarte w art. 83 ust. 2 i art. 83a ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych - tekst jednolity: Dz. U. z 2009 r., nr 205, poz. 1585 ze zm. (dalej zwanej sus). W uchwale siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 23 marca 2011 r. (sygn. akt I UZP 3/10 Lex nr 738185), mającej moc zasady prawnej, przyjęto, iż od decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (organu rentowego) wydanej na podstawie art. 83a ust. 2 sus w przedmiocie nieważności decyzji przysługuje odwołanie do właściwego sądu pracy i ubezpieczeń społecznych. Ze względu na tożsamą treść przepisów art. 31 ust. 4 zeżz i art. 83 ust. 2 sus oraz art. 32 ust. 2 zeżz i art. 83a ust. 2 sus, uznać należy, że uchwała ta znajduje zastosowanie do decyzji wydanych na podstawie art. 32 ust. 2 zeżz. Zaznaczyć również należy, iż wyłączenie kognicji sądu administracyjnego na etapie zaskarżania decyzji Dyrektora WBE wydawanych w przedmiocie prawa do zaopatrzenia emerytalnego i wysokości świadczeń pieniężnych z tytułu tego zaopatrzenia (art. 31 ust. 4 zeżz) pozbawia sprawę dotyczącą tej decyzji charakteru administracyjnego i nadaje jej charakter sprawy cywilnej. Z treści wyż. cyt. art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. wynika, że sądy administracyjne są właściwe w sprawach skarg na bezczynność wyłącznie w przypadkach określonych w pkt 1 – 4 tego przepisu, który wymienia decyzje, postanowienia i inne akty władcze wydane, co należy podkreślić, w sprawach administracyjnych. Chodzi zatem o takie rozstrzygnięcia, których przedmiotem jest sprawa administracyjna w znaczeniu co najmniej procesowym, a więc w której, niezależnie od jej materialnoprawnego charakteru, przepisy prawa przewidują możliwość wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Sytuacja ta nie ma natomiast miejsca w sprawie niniejszej. Zaskarżona bezczynność organu dotyczy bowiem sprawy cywilnej, w której – jak powyżej wskazano - wyłączono sądowoadministracyjny tryb zaskarżenia, eliminując zatem również możliwość skutecznego wniesienia skargi na bezczynność na podstawie przepisów p.p.s.a. Bez znaczenia jest przy tym okoliczność, że w art. 32 ust. 2 zeżz do uchylenia, zmiany lub unieważnienia decyzji wskazano tryb przewidziany przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Oznacza to jedynie obowiązek stosowania przy wydawaniu tego rodzaju decyzji przepisów właśnie Kodeksu postępowania administracyjnego. W ocenie Sądu, zasadnicze znaczenie dla ustalenia właściwości rzeczowej Sądu w niniejszej sprawie ma przedmiot sprawy, a nie tryb, w jakim organ podjął rozstrzygnięcie. Przyjmując założenie racjonalności ustawodawcy, stwierdzić zatem trzeba, że brak jest podstaw do różnicowania właściwości sądów w sprawach dotyczących prawa do zaopatrzenia emerytalnego i wysokości świadczeń pieniężnych z tytułu tego zaopatrzenia, w zależności od tego, czy zaskarżona została decyzja wydana w trybie zwykłym czy też nadzwyczajnym. Uwzględniając powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji postanowienia.