II SAB/Wa 411/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas (spr.), Sędzia WSA Danuta Kania, Sędzia WSA Andrzej Góraj, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 4 lutego 2025 r. sprawy ze skargi A. C. na bezczynność Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] lutego 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej 1) stwierdza, że Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku A. C. z dnia [...] lutego 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej; 2) stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3) zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz skarżącej A. C. kwotę 580 zł (słownie: pięćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Skarżąca A. C. (Skarżąca) na podstawie art. 61 Konstytucji RP w dniu [...] stycznia 2024 r. wniosła do Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego (MKiDN, Organ) o informację w postaci kopii dokumentów, otrzymywanych lub wytwarzanych przez MKiDN i Generalnego Konserwatora Zabytków, związanych z przedłożeniem kandydatury i kandydaturą M. O. na powołanie jej na stanowisko Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Ponadto domagała się wskazania w jaki sposób i przez kogo dokonywana jest weryfikacja wymogów wskazanych w art. 91 ust 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami wobec kandydatów na stanowiska Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. W dniu [...] lutego 2024 r. organ przekazał skarżącej żądane dokumenty. Skarżąca ponownie zwróciła się do organu w dniu [...] lutego 2024 r. za pośrednictwem poczty elektronicznej, z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej. Na podstawie art. 61 Konstytucji RP wnosiła o udostępnienie informacji publicznej w postaci kopii metryki sprawy [...] Wskazała, że informacje w postaci elektronicznej należy wysłać na adres e-mail.  W odpowiedzi Organ za pośrednictwem poczty elektronicznej w dniu [...] lutego 2024 r. przesłał Skarżącej wnioskowaną metrykę sprawy, która została miejscami zanominizowana - to jest w odniesieniu do tożsamości niektórych urzędników oraz dekretacji. Skarżąca wywiodła w dniu [...] lipca 2024 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność MKiDN w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] lutego 2024 r. Zarzuciła Organowi naruszenie przepisów postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania, a to art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2021 r. (Dz.U. z 2022 r. poz. 902; dalej "u.d.i.p."), przez nieudostępnienie informacji publicznej pomimo upływu terminu ustawowego. Wnosiła o stwierdzenie, iż Organ dopuścił się bezczynności, orzeczenie o jej charakterze i nakazanie rozpoznania wniosku Skarżącej i zwrot kosztów postepowania. W uzasadnieniu skargi wskazała, że w jej ocenie nazwiska osób podejmujących działania w sprawie nie mają charakteru marginalnego, a treść dekretacji zawartych w metryce sprawy w żaden sposób nie jest chroniona ze względu na przesłanki określone w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Przytoczyła orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2024 r. sygn. akt III OSK 2350 /22. Wskazała, że jeżeli organ stoi na stanowisku konieczności dokonania anominizacji nazwisk urzędników i dekretacji, to powinien wydać decyzję. W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o jej oddalenie wyjaśniając, że w udostępnionym dokumencie, czyli metryce sprawy, zanonimizowane zostały nazwiska: sekretarki podsekretarza stanu w Ministerstwie Kultury i Dziedzictwa Narodowego B. Z. oraz Głównego specjalisty z Departamentu Ochrony Zabytków, która to osoba wykonywała w tym wypadku czynności techniczne. Zostały w pełni ujawnione nazwiska ministra, dyrektora Departamentu Ochrony Zabytków i naczelnika w Departamencie Ochrony Zabytków, a zatem osób którym można przypisać przymiot osoby pełniącej funkcje publiczne. |Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: | | | |Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo | |o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują | |kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W myśli art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola ta | |obejmuje również bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w ustawie. | |Z bezczynnością organu mamy do czynienia w przypadku, gdy podmiot zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w | |przedmiocie udostępnienia żądanej informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje bądź nie wydaje decyzji o odmowie jej | |udostępnienia. Skarga na bezczynność ma na celu zwalczenie zwłoki w załatwieniu sprawy poprzez spowodowanie wydania przez organ | |oczekiwanego aktu lub podjęcia określonej czynności. Okoliczności, które powodują zwłokę organu w rozpatrzeniu wniosku oraz stopień | |przekroczenia terminów, wpływają na ocenę, czy istniejąca bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, czy też nie. | |Ustawa o dostępie do informacji publicznej służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat działalności organów | |władzy publicznej, osób pełniących funkcje publiczne, organów samorządu gospodarczego i zawodowego, | |a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem | |komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (art. 61 ust. 1 Konstytucji RP). Używając w art. 2 ust. 1 u.d.i.p. pojęcia "każdemu", | |ustawodawca doprecyzował zastrzeżone w Konstytucji RP obywatelskie uprawnienie wskazując, że każdy może z niego skorzystać na | |określonych w tej ustawie zasadach. Ustawa reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, | |wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie| |mogą zostać udostępniane. Ustawa określa również podmioty obowiązane do udostępnienia informacji publicznej wskazując, że należą do | |nich władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne. | |Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega | |udostępnieniu. Przepis art. 6 u.d.i.p. wymienia zaś kategorie informacji publicznej, które na mocy prawa podlegają udostępnieniu. | |Wyliczenie to ma jedynie charakter przykładowy, co prowadzi do wniosku, że - co do zasady - wszystko co wiąże się bezpośrednio z | |funkcjonowaniem i trybem działania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., stanowi informację publiczną. | |W świetle powyższych regulacji, w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się szerokie rozumienie pojęcia informacji | |publicznej, co wiąże się | |z upowszechnieniem zasady transparentności życia publicznego i podwyższenia świadomości prawnej społeczeństwa. Definiuje się ją jako | |każdą wiadomość wytworzoną przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które realizują zadania| |publiczne bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie swoich kompetencji. Podkreśla się, że taki | |charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnosząca się do tych podmiotów, o ile dotyczy faktów | |i danych (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 2013 r., sygn. akt I OPS 8/13, dostępna w Centralnej Bazie | |Orzeczeń Sądów Administracyjnych http://orzeczenia.nsa.gov.pl, zwanej dalej "CBOSA"). Podkreślenia wymaga, że o zakwalifikowaniu | |określonej informacji jako podlegającej udostępnieniu w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej decyduje kryterium | |rzeczowe, tj. treść i charakter informacji. | |Przedmiotem wniesionej w niniejszej sprawie skargi Skarżąca uczyniła bezczynność Organu w zakresie udostępnienia informacji publicznej | |na wniosek | |z dnia [...] lutego 2024 r. We wniosku tym domagała się udostępnienia kopii metryki sprawy [...] | |Poza sporem w niniejszej sprawie jest okoliczność, że wnioskowane do udostępnienia dane stanowią informację publiczną w rozumieniu art.| |6 ust. 1 pkt 4 | |lit. a u.d.i.p., jak również, że Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego jest organem zobowiązanym do udostępnienia, znajdującej się | |w jego posiadaniu informacji publicznej. W dniu [...] lutego 2024 r. Organ przekazał Skarżącej informację publiczną, tj. wnioskowaną | |przez nią metrykę dokumentu, która została zanonimizowanaw zakresie nazwisk osób, które wykonywały czynności czysto techniczne w | |sprawie nie będąc osobami pełniącymi funkcje publiczne. | |W pierwszej kolejności oceniając niniejszą sprawę należy zadać pytanie, czy Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego mógł przekazać | |Skarżącej zanonimizowaną wersję dokumentu. | |W tym miejscu wskazać należy, że nie każda informacja publiczna może być przekazana wnioskodawcy w całości. Zgodnie z przepisem art. 5 | |u.d.i.p. informacja publiczna podlega pewnym ograniczeniom, między innymi z uwagi na prywatność osoby fizycznej. Jeżeli bowiem | |informacja dotyczy sfery prywatnej, niezwiązanej | |z działalnością państwa, nie podlega udostępnieniu, nawet jeżeli znajduje się w aktach sprawy prowadzonej przez organ. Konsekwencją | |przyjęcia takiego poglądu jest też uznanie, że część dokumentów służących jedynie potrzebom podmiotu zobowiązanego, pomimo że związana | |jest z jego funkcjonowaniem, nie jest informacją publiczną i nie podlega ujawnieniu. | |Dostęp do informacji publicznej i kryteria jego ograniczenia wymagają wyważenia kolidujących ze sobą wartości, tj. z jednej prawo do | |informacji publicznej, a z drugiej prawo do ochrony prywatności czy tajemnicy przedsiębiorcy, interes Państwa, interes publiczny, | |bezpieczeństwo, które także mogą być kwalifikowane | |w kategoriach wartości konstytucyjnych. Konieczne jest zatem wyważanie wartości leżących u podstaw prawa dostępu do informacji | |publicznej, a opierających się zasadniczo na jawności porządku publicznego (jawności działania instytucji publicznych, działalności | |organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one | |zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa) i wartości leżących u podstaw "prywatności | |osoby fizycznej" czy "tajemnicy przedsiębiorcy" w celu ustalenia zakresu ograniczenia prawa dostępu do informacji publicznej ze względu| |na ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu| |gospodarczego państwa (por. wyrok NSA z dnia 25 września 2018 r., I OSK 971/18, w CBOSA). | |W przypadku kolizji między zasadą jawności informacji publicznych a ochroną prywatności i danych osobowych osób fizycznych, | |dopuszczalny będzie jedynie taki sposób udostępniania informacji publicznej, który nie naruszy wskazanych dóbr chronionych, np. | |anonimizacja danych wrażliwych. Gdy pomimo dokonania takiego zabiegu możliwa będzie identyfikacja osoby, której dane dotyczą, należy | |odmówić udostępnienia informacji publicznej. | |Należy podzielić poglądy piśmiennictwa i orzecznictwa, iż przejawem ustawowego ograniczenia prawa do prywatności jest przepis art. 5 | |ust. 2 zd. 2 u.d.i.p. Uwzględniając zatem, że prawo do prywatności jest wartością chronioną konstytucyjnie, której ograniczenie może | |nastąpić tylko na mocy ustawy przyjąć należy, że w odniesieniu do osoby fizycznej udostępnienie danych osobowych (w tym właśnie imienia| |i nazwiska) winno ograniczać się wyłącznie do takich sytuacji, które wskazane zostały w przywołanym przepisie. Sąd przychyla się do | |stanowiska, które traktuje art. 5 ust. 2 zd. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej jako regulację kompleksowo wyznaczającą | |granice prawa do prywatności (por. wyrok NSA z dnia 29 grudnia 2011 r. sygn. akt I OSK 1854/11, dostępny w CBOSA). | |W kontekście powyższych rozważań Sąd stwierdza, iż objęta wnioskiem Skarżącej informacja publiczna mogła być udostępniona jedynie po | |zanonimizowaniu danych – imion i nazwisk osób fizycznych – pracowników nie pełniących funkcji publicznej w Ministerstwie. Taką też | |formę udostępnienia żądanej informacji prawidłowo przyjął i zrealizował Organ. | |Zanonimizowanie przez podmiot zobowiązany do udostępnienia żądanej informacji nie jest niezgodne z przepisami ustawy o dostępie do | |informacji publicznej. Udzielenie zaś zanonimizowanej informacji publicznej w terminie 14 dniu (co | |w niniejszej sprawie nie nastąpiło, informacji udzielono bowiem w dniu 15 terminu) przesądzałoby o braku bezczynności po stronie | |organu, o ile ten sposób przetworzenia treści udostępnianego dokumentu nie niweczy pożądanego przez stronę rezultatu w postaci | |uzyskania informacji o konkretnej metryce sprawy. Anonimizacja danych zawartych w żądanych dokumentach, jako dopuszczalna bezdecyzyjna| |forma ograniczenia dostępu do części żądanych danych, jest wypełnieniem obowiązków wynikających z ustawy o dostępie do informacji | |publicznej, gdy nie pozbawia dokumentu waloru informacyjnego, jaki wynika ze złożonego wniosku. Innymi słowy nie może niweczyć | |rezultatu, do którego dążył wnioskodawca, przedkładając swój wniosek. | |Zdaniem Sądu Organ nie był zobowiązany do wydania decyzji odmownej, | |o której mowa w art. 16 u.d.i.p., ponieważ anonimizacja ww. danych nie spowodowała, że cel wniosku o dostęp do informacji publicznej | |nie został osiągnięty. Podobne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie o sygn. akt III OSK 2350/22, (dostępna w CBOSA).| | | |Przekazując Skarżącej żądaną metrykę dokumentu Organ dopuściła się jednak uchybienia o jeden dzień terminowi do przekazania informacji | |publicznej, o którym mowa w art. 13 u.d.i.p.. Zgodnie z tym przepisem organ w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku przekazuje | |żądaną informację publiczną. Skoro wniosek do Organu wpłynął w dniu 14 lutego 2024 r. to termin do udzielenia odpowiedzi na wniosek | |upłynął [...]lutego 2024 r., odpowiedź na wniosek została zaś udzielona w dniu [...] lutego 2024 r., czyli jeden dzień po terminie. | |Mając na uwadze powołane okoliczności, Sąd działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. stwierdził, że Organ dopuścił się | |bezczynności, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. stwierdził, z uwagi na marginalne uchybienie terminu, że bezczynność nie miała | |miejsca z naruszeniem praw, o kosztach zaś orzeczono w oparciu o art. 200 w zw. z art. 205 p.p.s.a | | |