II SAB/Wa 411/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Góraj, Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas (spr.), Asesor WSA Mateusz Rogala, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 4 listopada 2025 r. sprawy ze skargi J. P. na bezczynność Naczelnej Rady Lekarskiej w [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] kwietnia 2025 r. o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę Pismem z [...] kwietnia 2025r. J. P. (dalej: "Wnioskodawca", "Skarżący") złożył do Naczelnej Izby Lekarskiej (dalej: "Organ") wniosek o udostępnienie informacji publicznej w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022r. poz. 902, dalej: "u.d.i.p.") dotyczący udostępnienia wszystkich głosowań podjętych na posiedzeniach Naczelnej Rady Lekarskiej IX-kadencji za pomocą systemu do liczenia głosów [...]: 1. Dat i godzin rozpoczęcia głosowań, 2. Liczby oddanych głosów, 3. W przypadku głosowania jawnego informacji o tym kto oddał głos i jak głosowały poszczególne osoby. Wniósł o udostępnienie informacji w formie pliku elektronicznego tekstowego, exel, xml lub ewentualnie innego formatu oraz wysłanie go na adres ePUAP wnioskodawcy. Pismem z [...] kwietnia 2025r. znak [...], [...], Organ udzielił wnioskodawcy odpowiedzi na jego wniosek z [...] kwietnia 2025r. Organ wskazał, że wszelkie informacje dotyczące głosowań podjętych na posiedzeniach Naczelnej Rady Lekarskiej zawarte są w protokołach z posiedzeń Naczelnej Rady Lekarskiej sporządzanych po każdym posiedzeniu Naczelnej Rady Lekarskiej i zatwierdzanych na kolejnym posiedzeniu tego organu. Zgodnie z Regulaminem Naczelnej Rady Lekarskiej stanowiącym załącznik do uchwały Nr 14 X Krajowego Zjazdu Lekarzy z dnia 29 stycznia 2010 r. w sprawie Regulaminu Naczelnej Rady Lekarskiej (tekst jednolity w brzmieniu nadanym Obwieszczeniem nr l/22/IX Prezesa NRL z dnia 18 maja 2022 r.) wyłącznie protokół z posiedzenia Naczelnej Rady Lekarskiej jest oficjalnym dokumentem relacjonującym przebieg obrad, w tym również dokumentującym wyniki głosowań w sprawach poddanych pod głosowanie Naczelnej Rady Lekarskiej i nośnikiem informacji publicznej. Dokument ten nie zawiera informacji umożliwiających realizację wniosku z dnia [...] kwietnia 2025 r. Natomiast system vote.nil.org.pl jest wyłącznie narzędziem ułatwiającym liczenie głosów w trakcie posiedzenia i ustalanie wyników głosowań, które bezpośrednio po zakończeniu głosowania są w podawane do wiadomości uczestnikom tego zgromadzenia, a następnie dokumentowane w protokole z posiedzenia Naczelnej Rady Lekarskiej. System ten nie umożliwia ani transferu ani wydruku przetwarzanych w nim danych. W związku z tym Naczelna Rada lekarska nie posiada dokumentów zawierających informacje objęte wnioskiem. W [...] kwietnia 2025r. J. P. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Naczelnej Izby Lekarskiej w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z [...] kwietnia 2025r. o udostępnienie informacji publicznej. Skarżący wniósł o stwierdzenie bezczynności Organu oraz zobowiązanie do Organu do prawidłowego rozpoznania wniosku. Skarżący w uzasadnieniu skargi, że zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej (u.d.i.p.), każda informacja o "sprawach publicznych" jest informacją publiczną. O zakwalifikowaniu określonej informacji, jako podlegającej udostępnieniu na podstawie ustawy decyduje treść, jak i charakter żądanej informacji. Samorządy zawodowe, zgodnie z art. 17 ust. 1 Konstytucji RP, sprawują pieczę nad należytym wykonywaniem zawodów zaufania publicznego w granicach interesu publicznego i dla jego ochrony, przez co wykonują zadania publiczne i wiedza o ich działalności jest informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Ponadto, zgodnie z treścią art. 6 ust. 1 pkt 2 lit c) informacja publiczną jest w szczególności informacja o "przedmiocie działalności" organów samorządu zawodowego lekarzy. Ponadto Organ nie kwestionował publicznego charakteru wnioskowanej informacji. Wniosek skarżącego nie dotyczył dokumentów lecz informacji zgromadzonych w systemie głosowania elektronicznego przez internet zwanego vote.nil.org.pl. Zgodnie z wcześniejszymi odpowiedziami Organu w systemie tym są gromadzone między innymi wnioskowane informacje. Wnioskodawca nie zaprzecza, że Organ nie posiada wydruków pełnych informacji z systemu głosowania, w tym informacji wskazanych we wniosku lecz wskazuje, że informacje te można uzyskać poprzez przeniesienie tych danych w tzn. "wydruku transferu danych" z systemu głosowania elektronicznego. Nawet jeśli format tego "wydruku transferu danych" nie formatem pdf lecz innych, takim: jak xml, html lub podobnym informacje te mogą zostać wygenerowane i przysłane wnioskodawcy. Ponadto Organ w odpowiedzi na wniosek nie wskazał na brak technicznych możliwości wygenerowania wnioskowanych informacji z systemu do głosowania. Z ostrożności skarżący wskazuje, że zaistnienie negatywnych przesłanek w przedmiocie rozpatrzenia przez adresata wniosku o udostępnienie informacji w tym określenie, że żądana informacja jest udostępniania na innych zasadach i trybie niźli tych zawartych w treści u.d.i.p., uniemożliwia adresatowi wniosku pozytywne rozpatrzenie otrzymanego żądania (lub uwzględnienia wniosku w całości). Jednak, aby można było uznać, że nie zachodzi bezczynność w zakresie odpowiedzi na wniosek o udzielenie informacji publicznej (także tej, która jest dostępna w ramach innego trybu i zasad), podmiot zobowiązany do jej udostępnienia, powinien wyraźnie powiadomić o tym bezpośrednio samego wnioskodawcę. Tylko w takim przypadku organ ten może uwolnić się od zarzutu bezczynności w sprawie. Organ odpowiadając na wniosek o informację publiczną powinien co najmniej wskazać na przyczynę odmowy jej udostępnienia wskazując jednocześnie na inny tryb i zasady dostępu do żądanej informacji (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.). Istnienie innych zasad czy trybu udostępniania informacji publicznych, w konsekwencji zapisu art. 1 ust. 2 u.d.i.p., wyłącza stosowanie ustawy o dostępie do informacji publicznej, jednakże tylko w zakresie regulowanym wyraźnie tymi szczególnymi ustawami. Przepis art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej oznacza, że wszędzie tam, gdzie konkretne sprawy dotyczące zasad i trybu dostępu do informacji będącej informacją publiczną uregulowane są inaczej w ustawie o dostępie do informacji publicznej, a inaczej w ustawie szczególnej dotyczącej udostępnienia informacji i stosowania obu tych ustaw nie da się pogodzić, pierwszeństwo mają przepisy ustawy szczególnej. Tam gdzie jednak dana sprawa uregulowana jest tylko częściowo, lub w ogóle nie jest uregulowana w ustawie szczególnej, zastosowanie mają odpowiednie przepisy u.d.i.p., przy czym w pierwszym przypadku stosowane są uzupełniająco, w drugim zaś stanowią wyłączną regulację prawną w danym zakresie. Skarżący zaznacza, że w razie wątpliwości w świetle art. 61 Konstytucji RP i art. 1 ust. 2 u.d.i.p. wykładnia powinna uwzględniać prawo dostępu do informacji, a nie jej ograniczenie. W odpowiedzi na skargę z [...] kwietnia 2025 r. Organ wniósł o jej oddalenie. Skarżący [...] maja 2025r. złożył replikę na odpowiedź Organu. Wskazał, że wspomniany we wniosku system do liczenia głosów został zakupiony w 2020r. w celu umożliwienia głosowania internetowego nad treściami uchwał Organu. Ponadto, Skarżący twierdzi, że informacje podane przez Organ dotyczące systemu do głosowania w odpowiedzi na skargę są niezgodne z prawdą. Kolejno wskazuje, że system jakiego używa Naczelna Izba Lekarska jest jednym z najpopularniejszych systemów do głosowania. Biorąc pod uwagę odpowiedzi Organu wnioskodawca poprosił o kopię części bazy danych, zwany zrzutem bazy danych, którego uzyskanie jest trywialnie proste. W odpowiedzi Organ wskazał, że nie jest to informacja publiczna (załącznik nr 1). Jest wiedzą powszechnie znaną, że obsługa bazy danych typu PostgreSQL jest prosta i nieuciążliwa. Aby połączyć się z bazą danych PostgreSQL, można użyć narzędzia psql, które jest interfejsem wiersza poleceń dla PostgreSQL. Można również korzystać z graficznych narzędzi, takich jak pgAdmin, aby uzyskać dostęp do bazy danych. W PostgreSQL zapytania o dane wykorzystują język SQL, a podstawowe polecenie to "SELECT". Aby wyświetlić wszystkie bazy danych, można użyć polecenia: "\\l". Aby wyświetlić wszystkie tabele w bazie, można użyć polecenia: "\\nazwa_bazy". Do wybieranie wszystkich danych z tabeli służy kod: "SELECT * FROM nazwa_tabeli". Organ pismem z [...] czerwca 2025r. w odpowiedzi na replikę Skarżącego wskazał, że podtrzymuje w całości dotychczasowe stanowisko zawarte w piśmie z [...] kwietnia 2025r. oraz w odpowiedzi na skargę. Ponadto wskazał, że jako Organ nigdy nie kwestionował, iż w strukturze baz danych przetwarzanych przez system [...] przetwarzane są dane dotyczące poszczególnych głosowań przeprowadzanych za pomocą tego systemu, czego dowodem jest załączone przez Skarżącego pismo Organu z [...] kwietnia 2025r. znak [...]r. zawierające odpowiedź na wniosek Skarżącego o udostępnienie informacji publicznej z [...] lutego 2025r. Zgodnie z obowiązującymi przepisami Naczelna Rada Lekarska nie ma obowiązku dokumentowania przebiegu posiedzeń Naczelnej Rady Lekarskiej, w tym również przeprowadzanych głosowań, w inny sposób niż w formie protokołu z posiedzeń Naczelnej Rady Lekarskiej. W związku powyższym dane przetwarzane przez system [...] są przechowywane w systemie do czasu sporządzenia protokołu z posiedzenia Naczelnej Rady Lekarskiej, a następnie nie są już zabezpieczane, czego dowodem jest treść e-maila Pana P.K., którego kopia została załączona przez skarżącego do pisma z [...] maja 2025 r" jako załącznik nr 4. W piśmie tym zawarta jest informacja o braku możliwości przekazania do Biura Prawnego informacji zawierającej imienną listę członków NRL głosujących nad poprawką do projektu uchwały dotyczącej składki członkowskiej w wysokości 120 zł wraz ze wskazaniem kierunku oddanego głosu. Informacja ta była przekazywana w związku z rozpatrywaniem innego wniosku J. P. o udostępnienie informacji publicznej. W czasie tego posiedzenia, które odbyło się [...] października 2022 r" głosowania odbywały się za pomocą systemu [...]. Treść tej korespondencji potwierdza, że dane z systemu [...] były usuwane, a zatem Naczelna Rada Lekarska nie posiada objętych wnioskiem informacji o wszystkich głosowaniach w IX kadencji (kadencja ta trwa od maja 2022r.), które były przeprowadzane przy użyciu systemu [...]. Niezależnie od powyższego kwestia możliwości tworzenia zrzutów baz danych z systemu [...] - nawet gdyby utworzenie zrzutów w sposób opisany przez skarżącego było możliwe - pozostaje bez wpływu na prawidłowość rozpoznania wniosku skarżącego będącego przedmiotem niniejszego postępowania. Tak wygenerowany materiał nie ma waloru oficjalności, nie stanowi dokumentu urzędowego w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, a tym samym nie stanowi informacji publicznej podlegającej udostępnieniu na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej, o czym organ poinformował Skarżącego w piśmie z dnia [...] maja 2025 r. odpowiadając na jego kolejny wniosek z [...] maja 2025 r. o udostępnienie w trybie informacji publicznej - zrzutów baz danych systemu do głosowania [...] bez tabel uwierzytelniania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Sąd uznał, że skarga na bezczynność Organu nie zasługuje na uwzględnienie. Sprawa niniejsza została rozpoznana w trybie uproszczonym stosownie do art. 119 pkt 4 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", które to przepisy stanowią, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2024 r., poz. 1267 t.j.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Na gruncie u.d.i.p. bezczynność podmiotu obowiązanego do rozpoznania wniosku informacyjnego ma miejsce wówczas, gdy organ - będąc w posiadaniu żądanej informacji - nie podejmuje stosownej czynności materialno-technicznej w postaci udzielenia informacji publicznej (art. 10 ust. 1 u.d.i.p.), nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), ewentualnie nie informuje wnioskodawcy, że w danej sprawie przysługuje inny tryb dostępu do wnioskowanej informacji publicznej (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.) bądź też, że wnioskowana informacja nie posiada waloru informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Jeżeli podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej nie podjął wymaganej przepisami u.d.i.p. czynności, to dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma znaczenia powód, z uwagi na który to nie nastąpiło. Dla oceny zasadności skargi na bezczynność kluczowy jest stan faktyczny i prawny w dniu jej wniesienia. Stwierdzenie, że bezczynność istniała w dacie wniesienia skargi, lecz ustała po wniesieniu skargi, ma jedynie wpływ na orzeczenie w przedmiocie zobowiązania organu do wydania aktu lub dokonania czynności. Gdy w dacie wniesienia skargi bezczynność nie istniała - skarga podlega oddaleniu. Bezczynność podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej ma miejsce wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie art. 13 ust. 1 u.d.i.p. podmiot ten nie udzielił żądanej informacji publicznej ani nie rozpoznał wniosku w inny, prawnie dopuszczalny sposób, tj. poprzez wydanie decyzji o odmowie udzielenia żądanej informacji, umorzenie postępowania bądź poinformowanie wnioskodawcy, że żądana informacja nie jest informacją publiczną podlegającą udostępnieniu w trybie u.d.i.p. bądź, że dany podmiot nie posiada żądanej informacji publicznej. Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy samorządów gospodarczych i zawodowych. Naczelna Izba Lekarska, jako organ wykonujący zadania publiczne i będący organem samorządu zawodowego jest zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej. Zgodnie zaś z art. 4 ust. 3 u.d.i.p. do udostępnienia informacji publicznej zobowiązane są organy wymienione w ust. 1 i 2 ww. ustawy. Biorąc pod uwagę treść wskazanego przepisu, Organ będący w posiadaniu wnioskowanej informacji winien jest jej udzielić, jednakże w momencie braku posiadania takiej informacji, przesłanka o obowiązku jej udzielenia wynikająca wprost z przytoczonego przepisu u.di.p., nie może zostać zrealizowana. Zgodnie z treścią art. 4 ust. 3 u.d.i.p. obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są podmioty będące w posiadaniu takich informacji. Organ nie może bowiem udostępnić informacji, której sam nie posiada. W razie niedysponowania żądaną informacją publiczną, po stronie adresata wniosku nie powstaje również obowiązek wydania decyzji przewidzianej w art. 16 ust. 1 u.d.i.p. W orzecznictwie podkreśla się, że wskazanie, iż podmiot, do którego skierowano żądanie udzielenia informacji publicznej, informacji tej nie posiada, nie stanowi odmowy jej udzielenia. W takiej sytuacji adresat wniosku - tak jak i w przypadku żądania informacji niebędącej informacją publiczną - zobowiązany jest jedynie powiadomić pisemnie wnioskodawcę o tym fakcie.( por. wyrok WSA w Krakowie z 9 września 2025r. sygn. II SAB/Kr 130/25, LEX 3920051). Wskazać należy, że zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Udostępnienie informacji publicznej jest czynnością materialno - techniczną. Żaden przepis prawa nie nakłada na dysponenta takiej informacji obowiązku nadawania tejże czynności szczególnej formy. Ważne także przy tym jest, że dostęp do informacji publicznej realizowany jest w pierwszej kolejności przez wgląd do dokumentów urzędowych (art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy). Oznacza to, że Skarżący, zainteresowany uzyskaniem dostępu do wskazanej informacji swoje prawo do informacji publicznej może zrealizować, udając się do organu w celu zapoznania się z treścią tych dokumentów lub też może to nastąpić w inny wskazany przez Skarżącego sposób, choćby poprzez wydanie kserokopii dokumentów. Ostatecznie to bowiem wnioskodawca określa formę, w jakiej organ ma mu udostępnić żądaną informację. Również w formie czynności materialno-technicznej o braku posiadania tej informacji. Tak więc organ administracji publicznej, lub inny podmiot o jakim mowa w art.4 ust. 1 omawianej ustawy, rozpatrując wniosek o udostępnienie informacji publicznej mógł: 1. udostępnić żądaną informację bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 1), 2. powiadomić stronę w ww. terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim informacja zostanie udostępniona, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2), 3. udostępnić informację zgodnie z wnioskiem - po upływie 14 dni od dnia powiadomienia wnioskodawcy o wysokości opłaty, związanej z dodatkowymi kosztami spowodowanymi wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia, które to powiadomienie winno nastąpić w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (art. 15 ustawy), 4. odmówić udostępnienia żądanej informacji w drodze decyzji (art. 16 ust. 1 ustawy), 5. powiadomić pismem wnioskodawcę, iż żądana informacja nie ma charakteru publicznego, 6. powiadomić pismem wnioskodawcę, iż nie posiada żądanej informacji. Bezczynność lub przewlekłość organu na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej polega zatem na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno - technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje m.in. z uwagi na błędne zakwalifikowanie żądanej informacji jako nie posiadającej przymiotu informacji publicznej, lub na błędne przeświadczenie że udostępnił ją w BIP, lub też na tym, że organ "milczy" wobec wniosku strony o udzielenie takiej informacji. Przechodząc na grunt niniejszej sprawy, jej istota na obecnym etapie postępowania sprowadzała się do oceny tego, czy organ dokonał poprawnej analizy żądania i czy rozpoznał wniosek inicjujący postępowanie w jeden z w/w prawem przewidzianych sposobów. W ocenie tut. Sądu na powyższe pytanie należało udzielić pozytywnej odpowiedzi. W tym miejscu należy wskazać, że Naczelna Izba Lekarska udzieliła Skarżącemu odpowiedzi na wniosek z [...] kwietnia 2025r. pismem z [...] kwietnia 2025r. w terminie o którym mowa w art. 13 u.d.i.p. Organ wskazał, że nie jest w posiadaniu wnioskowanych przez Skarżącego informacji. Wyjaśnił również, że system vote.nil.org.pl jest wyłącznie narzędziem ułatwiającym liczenie głosów w trakcie posiedzenia i ustalanie wyników głosowań, które bezpośrednio po zakończeniu głosowania są w podawane do wiadomości uczestnikom tego zgromadzenia, a następnie dokumentowane w protokole z posiedzenia Naczelnej Rady Lekarskiej. System ten nie umożliwia ani transferu ani wydruku przetwarzanych w nim danych. W związku z tym Naczelna Rada Lekarska nie posiada dokumentów zawierających informacje objęte wnioskiem. Informacja, której domaga się Skarżący w ocenie Sądu, która to ocena pokrywa się z oceną Organu, wskazuje, że system jakiego używa Organ jest jedynie narzędziem umożliwiającym liczenie głosów. Reasumując Organ w sposób przewidziany przepisami u.d.i.p. poinformował Skarżącego o tym, że nie posiada wnioskowanej informacji. Biorąc powyższe pod rozwagę na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd oddalił skargę.