II SAB/Wa 415/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska, Sędzia WSA Janusz Walawski, Asesor WSA Joanna Kruszewska-Grońska (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 23 października 2019 r. sprawy ze skargi I. B. na bezczynność Rektora Uniwersytetu [...] w przedmiocie wydania prawidłowego certyfikatu znajomości języka polskiego jako języka obcego wraz z suplementem 1. stwierdza, że Rektor Uniwersytetu [...] dopuścił się bezczynności, 2. stwierdza, że bezczynność Rektora [...] nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3. oddala skargę w pozostałym zakresie, 4. zasądza od Rektora Uniwersytetu [...] na rzecz skarżącego I. B. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Stan faktyczny sprawy przedstawiał się następująco: W dniach [...] – [...] listopada 2018 r. I. B. (dalej: "skarżący") przystąpił do egzaminu z języka polskiego jako języka obcego w Szkole [...] (dalej: "Szkoła") w Katedrze [...] na Wydziale [...] Uniwersytetu [...] w [...] (dalej: "[...]", "uczelnia"). [...] stycznia 2019 r. Szkoła poinformowała skarżącego o zdaniu egzaminu, a [...] lutego 2019 r. wezwano go do uiszczenia opłaty za wydanie certyfikatu, co skarżący niezwłocznie uczynił. W dniu [...] marca 2019 r. Szkoła zawiadomiła skarżącego o możliwości odbioru certyfikatu. [...] marca 2019 r. skarżący stawił się w sekretariacie Szkoły i pokwitował odbiór certyfikatu, lecz dostrzegł błąd w swojej dacie urodzenia, co natychmiast zgłosił. Poinformowano go wówczas, że wydanie nowego certyfikatu zajmie ok. dwóch tygodni. [...] marca 2019 r. skarżący skontaktował się telefonicznie ze Szkołą i uzyskał informację, że ww. termin ulegnie wydłużeniu o tydzień, ponieważ Narodowa Agencja [...] (dalej: "[...]") nie przekazała nowego certyfikatu. [...] kwietnia 2019 r. skarżący ponownie zadzwonił do Szkoły i dowiedział się, iż [...] nadal nie dostarczyła certyfikatu. W dniu [...] kwietnia 2019 r. skarżący nadał listem poleconym ponaglenia, skierowane do Rektora [...] oraz [...]. Pismem z [...] kwietnia 2019 r. Dyrektor [...] poinformował skarżącego, że dopiero [...] kwietnia 2019 r. Szkoła zawiadomiła [...] o błędnie wystawionym certyfikacie. Jednocześnie zapewnił, iż nowy certyfikat wraz z suplementem zostanie wystawiony niezwłocznie po otrzymaniu wpłaty od uczelni. Pismem z [...] maja 2019 r. skarżący wywiódł skargę do tut. Sądu na bezczynność Rektora [...] (dalej też: "organ") w przedmiocie wydania prawidłowego certyfikatu znajomości języka polskiego jako języka obcego wraz z suplementem. W skardze zażądał: 1) zobowiązania organu do niezwłocznego wydania mu certyfikatu znajomości języka polskiego jako języka obcego wraz z suplementem na podstawie wyników egzaminu przeprowadzonego w dniach [...] - [...] listopada 2018 r., 2) stwierdzenia, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3) zasądzenia na rzecz skarżącego od organu zwrotu kosztów postępowania, 4) przyznania skarżącemu od organu sumy pieniężnej w kwocie 2.500 zł, 5) wymierzenia organowi grzywny w wysokości 2.500 zł, 6) rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym. W uzasadnieniu skargi skarżący szczegółowo przedstawił okoliczności faktyczne sprawy. Podniósł, że do dnia złożenia skargi nie otrzymał odpowiedzi od organu na ponaglenie, jak też nie wydano mu prawidłowego certyfikatu. Wniosek o stwierdzenie bezczynności organu z rażącym naruszeniem prawa skarżący umotywował, iż od przeprowadzenia egzaminu do pierwotnego terminu odbioru certyfikatu upłynęło 117 dni, a termin ten jest wielokrotnie dłuższy, niż to wynika z § 27 rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 26 lutego 2016 r. w sprawie egzaminów z języka polskiego jako obcego (Dz.U. 2018 r., poz. 1386; dalej: "rozporządzenie"), zaś organ nie informował skarżącego o wydłużeniu terminu wydania certyfikatu oraz o przyczynach zwłoki, co narusza art. 36 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.; dalej: "k.p.a."). Żądając przyznania sumy pieniężnej w wysokości 2.500 zł skarżący wskazał, że jest cudzoziemcem, na którym ciąży obowiązek legalizacji swojego pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, stosownie do wymogów ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2018 r., poz. 2094 ze zm.). Skarżący ma zamiar złożyć wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE do [...] Urzędu Wojewódzkiego w [...]. W takim przypadku – według art. 211 ust. 1 pkt 3 ww. ustawy – musi udowodnić potwierdzoną znajomość języka polskiego. Zatem niewydanie przez organ certyfikatu uniemożliwia złożenie mu takiego wniosku. Skarżący zaznaczył, iż zarejestrował się w sumie na cztery terminy wizyt w Wydziale do Spraw Cudzoziemców [...] Urzędu Wojewódzkiego w [...] (trzy w kwietniu i jedna w maju br.), które musiał odwołać z uwagi na brak certyfikatu. Wniosek o wymierzenie organowi grzywny w wysokości 2.500 zł skarżący uzasadnił wysokim stopniem dysfunkcjonalności Szkoły (działającej w ramach uczelni), gdyż nie jest w stanie szybko załatwić tak prostej sprawy jak poprawienie popełnionego błędu. Zdaniem skarżącego, nałożenie grzywny spełniłoby funkcję sygnalizującą o nieprawidłowościach w funkcjonowaniu Szkoły i zapobiegłoby wystąpieniu podobnych błędów w przyszłości oraz przyczyniłoby się do usprawnienia jej działania. W odpowiedzi na skargę Rektor uczelni zażądał przeprowadzenia rozprawy. Wyjaśnił, powołując się na uzyskane od [...] wyjaśnienia, że poświadczanie znajomości języka polskiego wymaga spełnienia następujących wymogów: 1. dokonania wstępnej oceny wyników egzaminu przez komisję egzaminacyjną, 2. przekazania przez komisję egzaminacyjną ocenionych zestawów egzaminacyjnych Państwowej Komisji ds. Poświadczania Znajomości Języka Polskiego Jako Obcego (dalej: "Państwowa Komisja"), 3. zlecenia przez Państwową Komisję zbadania prawidłowości oceny prac egzaminacyjnych dokonanej przez członków komisji egzaminacyjnej w danym ośrodku (co najmniej 20% prac z każdego ośrodka); proces sprawdzania może obecnie dotyczyć kilkuset prac egzaminacyjnych, 4. przekazania wyników badania prawidłowości oceny prac egzaminacyjnych do ośrodków, 5. ustalenia ostatecznych wyników prac egzaminacyjnych z uwzględnieniem uwag wynikających z badania poprawności ocen, 6. poinformowania zdającego o wynikach w terminie 3 dni od daty otrzymania od przewodniczącego komisji egzaminacyjnej protokołu z ostatecznymi wynikami. [...] podkreśliła również, iż proces ustalania ostatecznych wyników egzaminu może w praktyce trwać do 8 tygodni licząc od daty egzaminu. Tak więc Rektor [...] nie ma wpływu na okres ostatecznego ustalenia wyników egzaminu z języka polskiego jako języka obcego. Organ przyznał, że popełnił błąd w dacie urodzenia skarżącego (oczywista omyłka). Błąd obejmował dzień i miesiąc (wpisano: [...] listopada, zamiast: [...] marca); rok urodzenia podano prawidłowo. W tym kontekście Rektor [...] wskazał, iż wskutek nieobecności pracownika odpowiedzialnego za eliminację błędu (pracownik ten odchodzi z uczelni) doszło do wydłużenia okresu oczekiwania przez skarżącego na właściwy certyfikat o miesiąc. Oświadczył, że uiścił powtórną opłatę za nowy certyfikat dla skarżącego. Zwrócił też uwagę, iż skarżący nie udowodnił faktu poniesienia jakiejkolwiek szkody w związku z oczekiwaniem na poprawiony certyfikat, zaś samo odwołanie miejsca w kolejce nie świadczy o poniesieniu jakiejkolwiek szkody. Nadto Rektor [...] podał, że [...] maja 2019 r. Szkoła drogą elektroniczną powiadomiła skarżącego o możliwości odbioru właściwego certyfikatu. Reasumując, organ wniósł o ustalenie przez Sąd, że dopuścił się bezczynności bez rażącego naruszenia prawa, a także wniósł o niewymierzenie mu grzywny. W piśmie z [...] sierpnia 2019 r. skarżący podtrzymał skargę, cofając ją jedynie w zakresie zobowiązania organu do wydania certyfikatu. Oświadczył, iż [...] czerwca 2019 r. odebrał prawidłowo sporządzony certyfikat. Nie doznał szkody majątkowej, lecz krzywdy w postaci pogorszenia samopoczucia, ponieważ niejednokrotnie musiał zmienić plany. Czuł się też bezradny i sfrustrowany, że po kilku miesiącach od przeprowadzenia egzaminu, nie otrzymał jeszcze certyfikatu. Opóźniło to złożenie wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE, co skarżący uczynił [...] czerwca 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga co do zasady podlegała uwzględnieniu. Na wstępie podkreślić należy, że sprawa została rozpoznania w trybie uproszczonym stosownie do treści art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W dalszej kolejności wskazać trzeba, iż skarga jest dopuszczalna, ponieważ skarżący przed jej wniesieniem wystąpił do organu z ponagleniem. Przepis art. 149 § 1 p.p.s.a. stanowi, że sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a, 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie - jak nakazuje art. 149 § 1a p.p.s.a. - sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W myśl art. 35 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Według art. 35 § 3 k.p.a., załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Bezczynność organu administracji publicznej ma miejsce wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku –nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, lub nie podjął stosownej czynności. Treść skargi (poza jednym fragmentem, o czy poniżej) wskazuje, że jej przedmiotem jest bezczynność organu w wydaniu skarżącemu prawidłowego certyfikatu z języka polskiego jako języka obcego wraz z suplementem - po zgłoszeniu przez skarżącego dostrzeżonej omyłki w dacie jego urodzenia. Chodzi zatem o okres od [...] marca 2019 r. (zgłoszenie organowi omyłki podczas odbioru pierwotnego certyfikatu) do [...] maja 2019 r. (zawiadomienie skarżącego o możliwości odbioru poprawnego certyfikatu); wynoszący 2,5 miesiąca. Skarżący upatruje dysfunkcji w działaniu organu, który nie może sprawnie załatwić takiej sprawy jaką jest poprawienie błędu popełnionego przez Szkołę. W motywach wniosku o stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, dostrzec wypada brak konsekwencji skarżącego, bowiem podał, iż w tym zakresie należy uwzględnić okres od przeprowadzenia egzaminu ([...] - [...] listopada 2018 r.) do wydania pierwotnego certyfikatu ([...] marca 2019 r.). Do tego etapu procedowania znajdują zastosowanie m.in. przepisy rozporządzenia, w tym § 27 stanowiący, że Komisja wydaje i przekazuje podmiotowi uprawnionemu certyfikaty dla osób, które zdały egzamin, w terminie 30 dni od dnia otrzymania protokołu egzaminu wraz z załącznikami (ust. 1). Podmiot uprawniony niezwłocznie doręcza certyfikaty osobom, które zdały egzamin (ust. 2 ). Jednocześnie skarżący nie podniósł w tym zakresie żadnych konkretnych okoliczności, ogólnie zarzucając, iż organ nie poinformował go o wydłużeniu terminu załatwienia sprawy i przyczynach zwłoki. Tymczasem – w świetle ww. przepisów – należy zgodzić się z Rektorem [...], że organ nie ma wpływu na okres ostatecznego ustalenia wyników egzaminu z języka polskiego jako języka obcego. Jest to bowiem zależne od działania podmiotu uprawnionego do organizowania egzaminu na określonym poziomie biegłości językowej, a przede wszystkim komisji egzaminacyjnej oraz Państwowej Komisji. W pozostałej części skargi skarżący skoncentrował się na braku działania organu po [...] marca 2019 r., kiedy to dostrzegł błąd w dacie urodzenia i zawnioskował o wydanie prawidłowego certyfikatu. Dlatego, zdaniem Sądu, przy ocenie charakteru naruszenia prawa należy uwzględnić konsekwentnie okres od [...] marca 2019 r. do [...] maja 2019 r. Bezsprzecznie Rektor uczelni pozostawał wówczas w bezczynności, co przyznaje sam organ. Nie można mówić o wnikliwym i szybkim działaniu organu (art. 12 k.p.a.), skoro – jak wynika z akt sprawy - dopiero ponaglenie skarżącego zmobilizowało organ do poinformowania [...] o konieczności wydania nowego certyfikatu. Zatem został naruszony art. 35 § 3 k.p.a., a także art. 36 k.p.a., bowiem organ w żaden sposób nie poinformował skarżącego o przedłużeniu tego terminu i przyczynach opóźnienia. Jednakże bezczynność organu wynikała nie ze złej woli, lecz absencji pracownika odpowiedzialnego za eliminację błędu. Nadto przekroczenie terminu z art. 35 § 3 k.p.a. o 1,5 miesiąca nie jest bardzo znaczne. Zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a., sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu lub na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. W niniejszej sprawie Sąd uznał za niezasadne wymierzenie z urzędu organowi grzywny. Grzywna jest środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach, wskazujących, że bez tej dodatkowej sankcji (dolegliwości finansowej) organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa. Zatem nie każdy przypadek stwierdzenia bezczynności (lub przewlekłego prowadzenia postępowania) powoduje automatyczny obowiązek wymierzenia grzywny. Potrzeba zastosowania tego środka i ewentualna jego wysokość jest uzależniona od okoliczności konkretnego przypadku. Grzywna ma służyć przymuszeniu (zmobilizowaniu) organu do podjęcia stosownych działań np. wydania aktu administracyjnego. Taka sytuacja nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Po wniesieniu skargi, w dniu [...] maja 2019 r. organ zawiadomił skarżącego o możliwości odbioru nowego certyfikatu, co skarżący uczynił [...] czerwca 2019 r. Przyznanie stronie skarżącej sumy pieniężnej ma na celu przede wszystkim zrekompensowanie, przynajmniej w pewnej mierze uszczerbku - straty, jakiej doznała wskutek bezczynności organu administracji. Tymczasem na gruncie przedmiotowej sprawy nie sposób dostrzec u skarżącego wymiernego uszczerbku. Nie stanowi go ani dyskomfort czy frustracja wynikająca z opóźnienia w wydaniu prawidłowego certyfikatu ani też sam fakt przekładania terminów wizyt w urzędzie wojewódzkim przy jednoczesnym braku sygnalizacji, iż wiązało się to z trudnościami. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 wyroku, a w oparciu o art. 149 § 1a p.p.s.a. - jak w punkcie 2 wyroku. W punkcie 3 wyroku Sąd oddalił skargę w pozostałej części (wobec nieuwzględnienia żądań skarżącego o wymierzenie organowi grzywny i zasądzenie sumy pieniężnej), mając za podstawę art. 151 p.p.s.a. O zwrocie kosztów postępowania (obejmującego wpis sądowy od skargi w kwocie 100 zł) rozstrzygnięto w pkt 4 wyroku na mocy art. 205 § 1 p.p.s.a.