II SAB/Wa 417/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Sędzia WSA Izabela Głowacka – Klimas, Sędzia WSA Joanna Kube, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 10 października 2019 r. sprawy ze skargi M. S. i B. M. na bezczynność Stowarzyszenia Ochotniczej Straży Pożarnej w N. w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] kwietnia 2019 r. o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę Skarżący, zwani dalej "Wnioskodawcami", zarzucili Ochotniczej Straży Pożarnej w N., zwanej dalej "OSP", bezczynność przy rozpatrywaniu ich żądania udostępnienia informacji publicznej, zawartego we wniosku z [...] kwietnia 2019 r. Wniesiono o zobowiązanie OSP do realizacji wniosku. W skardze zarzucono naruszenie: - art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483 ze zm.), w zakresie przyznanego nią prawa do uzyskania informacji o działalności jednostek organizacyjnych, wykonujących zadania władzy publicznej - przez nieudostępnienie wnioskowanych informacji pomimo ustawowego obowiązku, - art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2018 r., poz. 1330 ze zm.), zwanej dalej "ustawą o informacji", w zakresie w jakim stanowi on, że informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych - przez niezasadne uznanie, że przedmiotem wniosku nie jest udostępnienie informacji publicznej, - art. 13 ust. 1, w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 5, ustawy o informacji, w zakresie w jakim zobowiązuje on wykonujące zadania publiczne podmioty do udostępnienia informacji bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od złożenia wniosku - przez nie udzielenie pełnej odpowiedzi w ustawowo określonym terminie. Uzasadniając skargę wskazano: - wniosek dotyczył udostępnienia informacji publicznej w postaci: "wykazu koncertów (wraz z wysokością wypłaconego wynagrodzenia) wykonywanych przez Orkiestrę Dętą OSP N. na rzecz instytucji publicznych z lat 2014, 2015, 2016, 2017, 2018, 2019 do dnia [...].03.2019 r. opłacanych przez te instytucje z środków publicznych", - pismem z [...] kwietnia 2019 r. OSP poinformowała: "żądane informacje nie podlegają udostępnieniu w świetle Ustawy o dostępie do informacji publicznej", - OSP jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej; zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 8 marca 2019 r. (sygn. akt: II SAB/Wa 660/18), jest podmiotem wykonującym zadania publiczne, którego koszty funkcjonowania pokrywane są ze środków publicznych, o którym mowa w art. 4 ust. 1 ustawy o informacji, - pismo z [...] kwietnia 2019 r. jest bardzo lakoniczne; trudno stwierdzić, co miała na uwadze OSP - czy informacje nie podlegają udostępnieniu ze względu na to, że nie są informacjami publicznymi czy też następuje przesłanka ograniczająca dostęp do informacji publicznej; ze względu na niepowołanie się na art. 5 ustawy o informacji, należy przyjąć, że według OSP wnioskowana informacja nie stanowi "publicznej", - prawo dostępu do informacji publicznej jest publicznym prawem podmiotowym, ustanowionym w art. 61 Konstytucji RP; w świetle tego przepisu obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, jak również o działalności innych podmiotów (organów samorządu zawodowego i gospodarczego, a także innych osób i jednostek organizacyjnych) w zakresie, w jakim te podmioty wykonują zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa; prawo dostępu do informacji zostało uszczegółowione w ustawie o informacji; zgodnie z art. 1 ust. 1 tego aktu informacją publiczną jest każda o sprawach publicznych; konkretyzację tej ogólnej zasady zawarto w art. 6 ustawy o informacji; ustawodawca określił tam przykładowy katalog informacji, podlegających udostępnieniu na podstawie ustawy o informacji; art. 6 ust. 1 pkt 2 stanowi, że udostępnieniu podlega informacja o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1, w szczególności o przedmiocie działalności i majątku którym dysponują; wobec powyższego - skoro OSP jest podmiotem, o którym mowa w art. 4 ust. 1 – to, zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 2, udostępnieniu podlegają informacje o tym podmiocie, w tym o przedmiocie działalności OSP i majątku, którym dysponuje, - takimi właśnie informacjami jest wykaz koncertów wraz z uzyskanym za nie wynagrodzeniem; w związku z tym przedmiotem złożonego wniosku było udostępnienie informacji publicznej. W odpowiedzi na skargę OSP wniosła o jej oddalenie. W uzasadnieniu przywołano następujące prawne i faktyczne uwarunkowania sprawy: - skargę wniesiono względem niewłaściwego podmiotu - Stowarzyszenia Ochotnicza Straż Pożarna w N. jako osoby prawnej; zarówno przepisy ustawy o informacji, jak i dotychczasowa praktyka orzecznicza, wskazują, że w sprawach o udzielenie informacji publicznej występuje przez sądami administracyjnymi nie osoba prawna a konkretny organ; w przypadku gmin skarżonym organem pozostaje każdorazowo wójt, burmistrz lub prezydent, w przypadku jednostki gminnej - jej dyrektor; analogicznie skarga w zakresie bezczynności mogłaby dotyczyć wyłącznie bezczynności Prezesa OSP w N., a nie samego stowarzyszenia; tym samym - skoro po stronie OSP nie mogła systemowo wystąpić żadna bezczynność (bo nie ten podmiot zgodnie z przepisami jest teoretycznie zobowiązany do udostępniania jakichkolwiek danych) - skarga winna podlegać oddaleniu; art. 4. ust. 1 pkt 5 ustawy o informacji wskazuje jednoznacznie: "Obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: (...) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne. które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym (...)", - niezależnie od tego skarga jest merytorycznie niezasadna; zgodnie bowiem z wymaganiem prawa, poinformowano terminowo Wnioskodawców, że przedmiot zapytania nie dotyczy informacji publicznej; wykaz koncertów orkiestry OSP na rzecz instytucji publicznych nie wiąże się w żaden sposób z ustawowymi zadaniami straży o charakterze publicznym; o ile więc można by teoretycznie pytać bezpośrednio jednostki publiczne, jakie środki wydatkowały na konkretny cel, tak pytanie wykonawcy usługi, jakie uzyskał przychody wykracza poza zakres określony w art. 6 ust. 1 pkt 5 ustawy o informacji; analogicznie każdy podmiot prywatny mógłby być "zasypywany" wnioskami o udostępnienie informacji - np. jakie świadczenia wykonywał dla sektora publicznego i jakie uzyskał dochody; nie znajduje to uzasadnienia w przepisach. Skargę rozpoznano w trybie uproszczonym, wobec treści art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.). Sąd zważył, co następuje: Bezczynność organu administracji publicznej, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ma miejsce, gdy w prawnie ustalonym terminie nie podejmuje on czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie kończy go wydaniem w terminie stosownego aktu lub nie podjął wymaganej czynności. Dla skuteczności skargi nie ma znaczenia, z jakich powodów nie podjęto określonego aktu lub nie dokonano czynności, a w szczególności czy spowodowała to zawiniona lub nie- opieszałość organu (patrz: T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, str. 86). Udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w ciągu 14 dni. W terminie tym, obowiązany do udzielenia informacji, powiadamia wnioskodawcę o ewentualnym braku możliwości jej przekazania w danym czasie oraz wskazuje, kiedy zostanie ona udostępniona - nie później jednak niż po dwu miesiącach od wpływu wniosku (art. 13 ust. 1 i 2 ustawy o informacji). Odmowa udostępnienia informacji publicznej następuje natomiast w drodze decyzji (art. 16 ust. 1 ustawy o informacji). W judykaturze ukształtował się pogląd, że gdy żądanie udostępnienia informacji nie dotyczy w istocie objętej pojęciem "publiczna", bądź organ nie dysponuje w ogóle wskazaną informacją, powiadamia o tym wnioskodawcę pismem (tak: wyrok NSA z 11 grudnia 2002 r., o sygn. akt II SA 2867/02, publ. Wokanda 2003/6/33). Spory w danym zakresie rozstrzyga zaś sąd administracyjny, w razie wniesienia skargi na bezczynność podmiotu, do którego skierowano wniosek. Trafna jest argumentacja PSP, sformułowana w odpowiedzi na skargę, gdzie wywiedziono że żądana informacja nie stanowi publicznej, w rozumieniu ustawy o informacji. Przede wszystkim trzeba wskazać, że działające jako stowarzyszenia Ochotnicze Straże Pożarne, co trafnie wskazano w powołanym skardze wyroku o sygn. akt: II SAB/Wa 660/18, należą do podmiotów generalnie obowiązanych do udostępniania informacji publicznej, w myśl art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o informacji. Nie zaprzeczano zresztą temu w odpowiedzi na skargę. Jak trafnie odnotowano w powołanym orzeczeniu, dany podmiot wykonuje zadania publiczne a - korzystając z różnych form wsparcia z budżetu Państwa - gospodaruje też majątkiem publicznym. Z tego tytułu należy do kręgu podmiotów, które są obowiązane udzielać informacji publicznej, gdy żądane dane mają taki charakter. Wobec udostępnienia przywołanego orzeczenia w publicznej sieci teleinformatycznej (adres strony internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych), a więc jego dostępności dla stron danego postępowania, powtarzanie zawarty tam argumentacji prawnej byłoby bezzasadne. Jednak, przy rozpoznawaniu niniejszej sprawy, nie może pozostawać bez znaczenia pewne istotne uwarunkowanie, gdy chodzi o ogólne reguły udostępnienie informacji publicznej. Otóż - gdy chodzi o podmioty realizujące zadania Państwa w strukturach administracji bądź są powołane przez Państwo w innych formach dla realizacji jego zadań - w orzecznictwie ukształtował się jednolity pogląd, że przepisy o dostępie do informacji publicznej muszą być wykładane szeroko. Oznacza to w praktyce akceptowanie, po stronie tego rodzaju podmiotów publicznych, znacznego zakresu obowiązków w danym zakresie. Chodzi mianowicie o powinności: organizacji przyjmowania wniosków i ich opracowania (w tym rejestracja, informowanie o braku możliwości ich rozpatrzenia w terminie a także ich rozważanie, co do meritum), przygotowania żądanych materiałów lub pisemnych odpowiedzi bądź wydawanie decyzji odmownych oraz przesyłania stosownych pism do wnioskodawców. Wiąże się to z potrzebą zapewnienia - dla realizacji tych działań - stosownych środków. Koncepcja szerokiego wykładania obowiązków w danym zakresie nie może być jednak uznana za trafną, gdy chodzi o ustalanie granicy obowiązków podmiotów spoza sfery instytucji publicznych. Chodzi bowiem o realizację powinności publicznoprawnych, które jednocześnie nie są generalnie refundowane ze środków publicznych. Nie ma mianowicie stosownych regulacji w danym zakresie o charakterze ogólnym czy też szczególnych - dotyczących działających w formie stowarzyszeń jednostek Ochotniczych Straży Pożarnych. W takim przypadku - skoro określone reguły nie dotyczą wyłącznie uprawnień obywatelskich do uzyskania stosownej informacji, lecz także sfery obowiązków (zakresu faktycznych obciążeń organizacyjnych i finansowych, nałożonych na obowiązany do udzielania informacji podmiot) - nie może być zastosowana szeroka wykładnia przepisów o prawie do informacji. Należy je natomiast wykładać ściśle. W tym kontekście trzeba zwrócić uwagę, że prawodawca - określając w art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o informacji podmioty obowiązane do udzielania informacji publicznej spoza sfery administracji i instytucji państwowych - wskazał, że dotyczy to sytuacji wykonywania przez nie zadań publicznych lub dysponowania majątkiem publicznym. Co, godne podkreślenia, ograniczeń takich nie wymieniono, wskazując inne podmioty spoza administracji także obowiązane do udzielania informacji - tak art. 4 ust. 2 ustawy o informacji. Przyjęto tam inne kryteria ich identyfikacji. Przesłanki wymienione w art. 4 ust. 1 pkt 5 mają kluczowe znaczenie. Precyzują bowiem – wedle intencji prawodawcy - zakres informacji, jakie mogą mieć charakter określany mianem publicznych, gdy chodzi o działalność podmiotów spoza sfery instytucji publicznych. Informacjami publicznymi są więc nie wszelkie, dotyczące działania danych podmiotów, lecz wyłącznie związane z wykonywaniem przez nie zadań publicznych lub dysponowania środkami publicznymi. Nie ma, więc kluczowego znaczenia szeroki zakres informacji opisanych w przywołanego w skardze art. 6 ustawy o informacji gdzie wskazano kategorie informacji mających charakter publicznych. Zakres obowiązku udostępniania informacji przez podmioty wskazane w art. 4 w ust. 1 pkt 5 danej ustawy determinowany jest bowiem materialnie również brzmieniem tego przepisu. W rozpatrywanej sprawie żądano udostępnienie informacji w postaci wykazu koncertów orkiestry OSP na rzecz instytucji publicznych wraz z wysokością wypłaconego wynagrodzenia ze środków publicznych w latach 2014-2019. Działania OSP w danym zakresie nie wiążą się natomiast z wykonywaniem zadań publicznych - np. określonych ustawą z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (obecnie opubl. w Dz.U. z 2019 r., poz. 1372 ze zm.). Nie sposób także uznać aby uzyskanie określonego wynagrodzenia od instytucji publicznej - wobec wykonania określonego zadania czy pracy (tu koncert) mogło być kwalifikowane pod pojęciem "dysponowania majątkiem publicznym". Określone kwoty wynagrodzenia, z chwilą ich rozdysponowania na rzecz podmiotu spoza struktur administracji, przestają stanowić majątek publiczny, którym beneficjent miałby "dysponować" w rozumieniu ustawy o informacji. Trafnie wywiedziono w odpowiedzi na skargę, że odmienne rozumienie wskazanej regulacji prowadziłoby do uznania istnienia obowiązku udzielenia informacji jako publicznej, w trybach wskazanych w ustawie, przez każdy podmiot czy osobę uzyskujące środki za wykonanie usług lub pracy na rzecz podmiotów dysponujących środkami publicznymi (przedsiębiorstwa, którym zlecono usługi, pracownicy organów administracji itd.). Reguła taka nie wynika wprost z treści przepisu, a nawet trudno przepisać tego rodzaju intencje racjonalnemu prawodawcy. Należy odnotować, że istotnie udzielona przez PSP na wniosek odpowiedź była lakoniczna. Można to jednak wyjaśnić tym, że istotnym zadaniem Ochotniczych Straży Pożarnych jest uczestniczenie w systemie ratowniczo-gaśniczym, w tym gaszenie pożarów. Środki, jakimi dysponuje te podmioty nie muszą zapewniać możliwości obsługi biurowej i administracyjnej wniosków o informacje, wykraczających poza kwestie stricte związane z realizacją zadań publicznych czy faktycznie dysponowaniem środkami publicznymi. Trzeba też wskazać, że odpowiedzi udzielono w terminie wynikającym z ustawy o informacji, chociaż - skoro żądanie nie dotyczyło informacji publicznej - przepisy tego aktu faktycznie nie znajdowały w sprawie zastosowania. Tym bardziej nie sposób uznać, aby OSP pozostawała w bezczynności. Chybione są w takiej sytuacji zarzuty skargi, zarówno dotyczące naruszenia przywołanych tam przepisów prawa materialnego, zakreślających obowiązek udostępnienia informacji publicznej, w tym sformułowanych na szczeblu Konstytucji RP, jak i w ustawie o informacji, a także reguł procedowania w przypadku wpływu wniosku o udzielenie informacji publicznej (termin udzielenia informacji). Nie jest zasadna z kolei argumentacja w odpowiedzi na skargę, gdy wywodzono, jakoby w bezczynności mógł pozostawać tylko komendant OSP nie zaś sama OSP, jako osoba prawna. Poza organami administracji, obowiązanymi do udzielania informacji publicznej są także - z woli prawodawcy inne podmioty - lecz nie ich organy. Inną natomiast kwestią jest, kto reprezentuje określony podmiot - np. osobę prawną - w postępowaniu przed sądem. Wobec wskazanych okoliczności sprawy uzasadnione było oddalenie skargi. Z powyższych względów, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji wyroku. ----------------------- 2