II SAB/Wa 417/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska Sędzia WSA Andrzej Góraj Sędzia WSA Sławomir Fularski (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 21 października 2021 r. sprawy ze skargi I. Z. na bezczynność Ministra Obrony Narodowej w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] maja 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę I. Z. (dalej jako "wnioskodawca" lub "skarżący") wnioskiem z [...] maja 2021 r. kierowanym do Ministerstwa Obrony Narodowej (dalej jako "MON") poprzez platformę ePUAP wniósł o udostępnienie następujących informacji: 1) kto z imienia i nazwiska, stopnia, funkcji służbowej wydał polecenie (rozkaz) zabrania wieńców spod pomnika Ofiar Tragedii Smoleńskiej, za okres od dnia 10 kwietnia 2018 r. do dnia udzielenia informacji. W jakiej formie został wydany rozkaz (ustnie, pisemnie); 2) kto z imienia i nazwiska, stopnia, funkcji służbowej wykonał polecenie (rozkaz) zabrania wieńców spod pomnika Ofiar Tragedii Smoleńskiej, za okres od dnia 10 kwietnia 2018 r. do dnia udzielenia informacji. Pismem z [...] maja 2021 r. MON udzieliło wnioskodawcy odpowiedzi, w której poinformowało o przyczynach usuwania wieńców oraz o tym, że podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji w powyższej sprawie na podstawie ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 2176, dalej jako "u.d.i.p.") jest Dowódca Garnizonu [...]. Wniosek o udostępnienie informacji dotyczącej działalności Dowództwa Garnizonu [...] należy więc skierować bezpośrednio do tej instytucji. Ponadto poinformowano wnioskodawcę, że podmiot zobowiązany udostępnia tylko te informacje, które są w jego posiadaniu. Wnioskodawca pismem z [...] maja 2021 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra Obrony Narodowej (dalej także jako "organ" lub "Minister") w sprawie udzielenia informacji publicznej na wniosek złożony zgodnie z art. 2 ust. 1 u.d.i.p. Skarżący wniósł o uznanie, że organ dopuścił się bezczynności z naruszeniem prawa w rozumieniu przepisów Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; zobowiązanie organu do wydania w określonym terminie informacji publicznych określonych wnioskiem oraz zasądzenie od organu kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że organ do dnia wniesienia skargi nie udzielił mu żądanej informacji ani nie wydał stosownej decyzji. Przekazał wnioskodawcy jedynie informację z [...] maja 2021 r. w której poinformował go, że po stronie MON nie leży obowiązek gromadzenia informacji, które są w posiadaniu innego podmiotu. W piśmie tym nie ma zaś informacji, że organ nie posiada informacji o które wnosił wnioskodawca. Z treści przedmiotowego pisma wynika, że jednak jakieś informacje w tej sprawie posiada. W ocenie skarżącego, Minister zgodnie z Regulaminem Ogólnym Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej jako bezpośredni przełożony dowódcy Garnizonu [...] ma obowiązek udzielenia informacji publicznej będącej w posiadaniu swego podwładnego. Jednostka wojskowa (garnizon) nie posiada zaś osobowości prawnej. Jest ona elementem Sił Zbrojnych, w których skład prócz jednostek wchodzą związki organizacyjne wojsk i służb a bezpośrednim przełożonym jest Minister Obrony Narodowej, który reprezentuje na zewnątrz wszystkie elementy Sił Zbrojnych. W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o oddalenie skargi, w przypadku zaś uznania przez Sąd, że organ pozostawał w bezczynności o stwierdzenie, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu, organ wskazał, że zasadniczym, jak się wydaje, zarzutem skarżącego jest, że bez względu na fakt posiadania przez Ministra Obrony Narodowej, a żądanych przez skarżącego informacji, to na Ministrze ciąży obowiązek udzielenia informacji publicznej będącej w posiadaniu swojego podwładnego, jakim jest Dowódca Garnizonu [...]. W ocenie organu, z zarzutem tym nie sposób się jednak zgodzić. Organ wyjaśnił, że w Regulaminie Ogólnym Sił Zbrojnych RP wprowadzonym decyzją Nr 445/MON Ministra Obrony Narodowej z dnia 30 grudnia 2013 r. w sprawie wprowadzenia do użytku Regulaminu Ogólnego Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. Urz. Min. Obr. Nar. poz. 398) nie są zawarte szczegółowe informacje dotyczące podległości konkretnych dowódców jednostek wojskowych. Regulamin jedynie w sposób ogólny określa zasady podległości oraz jakie z tego tytułu podwładny i przełożony mają prawa i obowiązki. Choć trzeba się zgodzić ze skarżącym, że w Regulaminie znajdują się zapisy dotyczące dowódców garnizonów, w tym ich zadania (pkt 526 Regulaminu), oraz zasady wyznaczania i zwalniania (pkt 515 Regulaminu). Ponadto zgodnie z załącznikiem do decyzji Nr 173/MON Ministra Obrony Narodowej z dnia 20 grudnia 2018 r. w sprawie wykazu jednostek organizacyjnych podległych Ministrowi Obrony Narodowej lub przez niego nadzorowanych wraz z ich podporządkowaniem (Dz. Urz. Min. Obr. Nar. poz. 198, z późn. zm.) Dowództwo Garnizonu [...] podporządkowane jest Ministrowi Obrony Narodowej za pośrednictwem Szefa Sztabu Generalnego Wojska Polskiego. Natomiast w myśl § 9 Statutu Dowództwa Garnizonu [...] stanowiącego załącznik do zarządzenia Nr 32/MON Ministra Obrony Narodowej z dnia 13 listopada 2013 r. w sprawie nadania statutów Dowództwu Garnizonu Warszawa oraz jednostkom podległym Dowódcy Garnizonu Warszawa (Dz. Urz. Min. Obr. Nar. poz. 293, z późn. zm.) Dowódca Garnizonu [...] jest: 1) kierownikiem jednostki budżetowej w rozumieniu ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych; 2) dowódcą jednostki wojskowej w rozumieniu ustawy z dnia 21 listopada 1967 r. o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej. Organ zauważył, że z powyższych aktów prawnych wynika zatem, iż Dowódca Garnizonu [...] nie podlega bezpośrednio Ministrowi Obrony Narodowej, a za pośrednictwem Szefa Sztabu Generalnego Wojska Polskiego. Dowództwo Garnizonu [...] (jak każda inna jednostka wojskowa), nie posiada osobowości prawnej ale jest państwową jednostką organizacyjną która w stosunkach cywilnoprawnych działa w ramach swoich zadań w imieniu i na rzecz Skarbu Państwa. Powyższe przepisy pozwalają na usytuowanie wewnętrzne Dowódcy Garnizonu [...] w resorcie obrony narodowej, jednak nie mogą być podstawą do wywodzenia praw i obowiązków na podmioty spoza resortu obrony narodowej, w tym w zakresie udostępniania informacji publicznej. Przepisy te można stosować jedynie posiłkowo aby ustalić zakres przyznanych kompetencji. Następnie organ wskazał, że przepisem mającym zastosowanie w powyższej sprawie jest art. 4 ust. 1 i 3 u.d.i.p. Ustęp pierwszy tego artykułu wymienia bowiem podmioty obowiązane do udostępnienia informacji publicznej. Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 tej ustawy obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej. Do ustalenia, czy określony podmiot może być zobowiązany do udzielenia informacji na podstawie tego przepisu, konieczne jest zbadanie istnienia dwóch przesłanek. Po pierwsze, czy jest to podmiot wykonujący zadania publiczne, po drugie, czy w ramach wykonywania powierzonych mu zadań publicznych może wytwarzać lub pozyskiwać informację publiczną. Organ podniósł, że Dowódca Garnizonu [...], jak każdy dowódca garnizonu zobowiązany jest wykonywać zadania określone w § 2 ust. 1 oraz swoje szczegółowe zadania określone w § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 24 listopada 2009 r. w sprawie utworzenia, przekształcenia i zniesienia garnizonów oraz określenia zadań, siedzib i terytorialnego zasięgu właściwości ich dowódców (Dz. U. poz. 1592, z późn. zm.). Szczegółowe zadania Dowódcy Garnizonu [...] wynikają także z § 7 ust. 1 wyżej wskazanego statutu Dowództwa Garnizonu [...], a także cytowanego wcześniej Regulaminu Ogólnego Sił Zbrojnych RP. Wszystkie wskazane w rozporządzeniu zadania są zadaniami publicznymi, a przy realizacji większości z nich Dowódca Garnizonu [...] wytwarza, bądź pozyskuje informację publiczną. Podkreślić trzeba, że wśród zadań dowódcy garnizonu jest między innymi koordynowanie, we współdziałaniu z Żandarmerią Wojskową, realizacji przez wojskowe organy porządkowe garnizonu zadań związanych z zapewnieniem przestrzegania dyscypliny wojskowej i porządku publicznego w garnizonie (§ 2 ust. 1 pkt 2 powyższego rozporządzenia), co niejako wiąże się pośrednio z treścią informacji, której udostępnienia żądał skarżący. Organ zauważył, że Dowódca Garnizonu [...] również spełnia wymóg z art. 4 ust. 1 pkt. 3 u.d.i.p., ponieważ kieruje jednostką budżetową oraz jest dysponentem środków budżetu państwa drugiego stopnia, czyli należy do wymienionej w tym przepisie grupy podmiotów reprezentujących Skarb Państwa. Nie można także zgodzić się ze skarżącym, że z treści pisma organu wynika, że Minister posiada jakieś informacje związane z wnioskiem skarżącego. Taka konstrukcja pisma wynika z treści wniosku skarżącego, który na jego wstępie wskazał, że w jego ocenie Dowódca Garnizonu [...] nie jest władny do udostępniania informacji publicznej. W piśmie chodziło o wypuklenie informacji, że jeżeli organ w dniu wpłynięcia wniosku nie posiada żądanej informacji publicznej, to nie musi tych informacji gromadzić, a wystarczy poinformowanie wnioskodawcy, który podmiot powinien daną informację posiadać. W konkluzji odpowiedzi na skargę organ stwierdził, że w przypadku uznania przez Sąd, że organ dopuścił się bezczynności, z ostrożności procesowej wskazać należy, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Powyższe winno nastąpić ze względu na fakt, że wniosek skarżącego został zrealizowany w terminie. Wątpliwości budzi zaś jedynie kwestia interpretacji przepisów dotyczących, który podmiot powinien udzielić informacji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), dalej zwana jako "p.p.s.a.", obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Stosownie do art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. W sprawie niniejszej, z uwagi na przedmiot zaskarżenia, należy mieć na względzie przepisy powołanej już wyżej ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, która kształtuje prawo do informacji publicznej, a także określa zasady i tryb jej udostępniania (art. 1-2a u.d.i.p.). Kognicja sądów administracyjnych do rozpoznania skarg na bezczynność w takich sprawach wynika z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., zaś potwierdza ją dodatkowo brzmienie art. 21 u.d.i.p. Stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4: (1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, (2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, (3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). Sąd w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (§ 1b). W myśl art. 149 § 2 p.p.s.a., sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie skarżący uczynił bezczynność organu w zakresie udostępnienia informacji publicznej w załatwianiu jego wniosku z [...] maja 2020 r. We wniosku wskazał, że w związku z tym, iż Dowódca Garnizonu [...] nie udziela żądanej przez skarżącego informacji publicznej i nie posiada osobowości prawnej, przedmiotowy wniosek kieruje do Ministra Obrony Narodowej. Ustawa o dostępie do informacji publicznej służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat działalności organów władzy publicznej, osób pełniących funkcje publiczne, organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). Używając w art. 2 ust. 1 u.d.i.p. pojęcia "każdemu", ustawodawca doprecyzował zastrzeżone w Konstytucji obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Ustawa reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępniane. Ustawa określa również podmioty obowiązane do udostępnienia informacji publicznej, wskazując, że należą do nich władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności m.in. organy władzy publicznej czy podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa. Wobec treści art. 4 ust. 1 pkt 1 i 3 u.d.i.p., stwierdzić zatem należy, że zarówno Minister Obrony Narodowej, jak i Dowódca Garnizonu [...] są takimi podmiotami. Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu. Przepis art. 6 u.d.i.p. wymienia zaś kategorie informacji publicznej, które na mocy prawa podlegają udostępnieniu. Wyliczenie to ma jedynie charakter przykładowy, co prowadzi do wniosku, że – co do zasady – wszystko co wiąże się bezpośrednio z funkcjonowaniem i trybem działania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., stanowi informację publiczną. W świetle powyższych regulacji, w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się szerokie rozumienie pojęcia informacji publicznej, co wiąże się z upowszechnieniem zasady transparentności życia publicznego i podwyższenia świadomości prawnej społeczeństwa. Definiuje się ją jako każdą wiadomość wytworzoną przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które realizują zadania publiczne bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie swoich kompetencji. Podkreśla się, że taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnosząca się do tych podmiotów, o ile dotyczy faktów i danych (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 2013 r., sygn. akt I OPS 8/13, CBOSA). Podkreślenia wymaga, że o zakwalifikowaniu określonej informacji jako podlegającej udostępnieniu w rozumieniu u.d.i.p. decyduje kryterium rzeczowe, tj. treść i charakter informacji. Z bezczynnością organu w sprawie udostępnienia informacji publicznej mamy zaś do czynienia w przypadku, gdy podmiot zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie udostępnienia żądanej informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje bądź nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia. W ocenie Sądu, w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, Minister nie pozostaje w bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącego z [...] maja 2021 r. W piśmie z [...] maja 2021 r. poinformowano bowiem skarżącego o tym, że podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji w zakresie powyższego wniosku na podstawie u.d.i.p. jest Dowódca Garnizonu [...]. Tak więc, wniosek o udostępnienie informacji dotyczącej działalności Dowództwa Garnizonu [...], skarżący winien skierować bezpośrednio do tego właśnie podmiotu. Podmiot zobowiązany udostępnia bowiem tylko te informacje, które są w jego posiadaniu. Nie można zgodzić się z zarzutem skarżącego, że bez względu na fakt posiadania przez organ żądanych przez wnioskodawcę informacji, to właśnie na Ministrze ciąży obowiązek udzielenia informacji publicznej będącej w posiadaniu swojego podwładnego, jakim jest Dowódca Garnizonu [...]. Jak trafnie wskazał organ w odpowiedzi na skargę, samo usytuowanie wewnętrzne Dowódcy Garnizonu [...] w resorcie obrony narodowej, nie może być podstawą do wywodzenia praw i obowiązków w zakresie udostępniania informacji publicznej. Dowództwo Garnizonu [...] podporządkowane jest bowiem Ministrowi Obrony Narodowej za pośrednictwem Szefa Sztabu Generalnego Wojska Polskiego. Dowódca Garnizonu [...] nie podlega więc bezpośrednio Ministrowi Obrony Narodowej, a za pośrednictwem Szefa Sztabu Generalnego Wojska Polskiego. Dowództwo Garnizonu [...] (jak każda inna jednostka wojskowa), nie posiada wprawdzie osobowości prawnej, ale jest państwową jednostką organizacyjną która w stosunkach cywilnoprawnych działa w ramach swoich zadań w imieniu i na rzecz Skarbu Państwa. Tak więc, Dowódca Garnizonu [...] spełnia wymóg z art. 4 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p., bowiem kieruje jednostką budżetową oraz jest dysponentem środków budżetu państwa drugiego stopnia, czyli należy do wymienionej w tym przepisie grupy podmiotów reprezentujących Skarb Państwa. Skoro zaś, jak podnosi skarżący, Dowódca Garnizonu [...] nie udziela żądanej przez niego informacji publicznej, to wnioskodawca, mając na uwadze powyższe, winien rozważyć wniesienie ewentualnej skargi na bezczynność w tym zakresie właśnie tej instytucji, jako podmiotu zobowiązanego w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p. Mając na względzie powyższe, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.