II SAB/Wa 418/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk, Sędzia WSA Karolina Kisielewicz (spr.), Sędzia WSA Ewa Radziszewska-Krupa, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 13 września 2021 r. sprawy ze skargi J. W. na bezczynność Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 kwietnia 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 2268/18 1. stwierdza, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji dopuścił się bezczynności po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 kwietnia 2020 r. sygn. akt II SA/Wa 2268/18; 2. stwierdza, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z [...] października 2018 r. (nr [...]) odmówił wyłączenia stosowania wobec J. W. art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej, Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2018 r., poz. 132 ze zm.), na podstawie art. 8a tej ustawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi J. W., wyrokiem z 12 kwietnia 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 2268/18 uchylił tę decyzję. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 12 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 165419 oddalił skargę kasacyjną organu od tego wyroku. Odpis tego wyroku został przesłany do pełnomocnika organu przy piśmie z 7 stycznia 2020 r., natomiast w dniu 2 marca 2020 r. do Ministra spraw Wewnętrznych i Administracji wpłynął odpis wyroku Sądu I instancji z 12 kwietnia 2019 r. wraz ze stwierdzeniem prawomocności oraz aktami sprawy. W dniu [...] marca 2020 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji zwrócił się do Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu o przesłanie kopii kompletnych akt osobowych J. W., które wpłynęły do organu w dniu [...] maja 2020 r. (przy piśmie Prezesa IPN z [...] kwietnia 2020 r.). W dniu 7 maja 2021 r. J. W. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w tej sprawie. Skarżący powołał się m. in. na art. 8, art. 12 § 1, art. 35 § 1 i § 3, art. 36 § 1 k.p.a i podniósł, że mimo upływu 17 miesięcy od wydania przez NSA wyroku w jego sprawie (w dniu 12 grudnia 2019 r.) i złożenia ponaglenia, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji nie wydał decyzji. J. W. wniósł o stwierdzenie bezczynności Ministra w niniejszej sprawie oraz wymierzenie grzywny organowi w wysokości 50.000 zł. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w odpowiedzi na skargę (pismo z [...] czerwca 2021 r.) wniósł o jej oddalenie. Podał m. in., że zarzut bezczynności nie jest uzasadniony. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że użyte w art. 35 § 2 k.p.a. "niezwłocznie" nie oznacza "natychmiast", organ powinien dysponować realnym - w konkretnych okolicznościach - czasem potrzebnym do przeanalizowania stanu prawnego i faktycznego sprawy oraz wydania i uzasadnienia rozstrzygnięcia w sprawie. Właściwy czas na wydanie decyzji i uzasadnienie rozstrzygnięcia w sprawie jest bardzo istotny, ze względu na materię sprawy. Minister dodał, że znaczna ilość spraw (ok. 4900) podlegających rozpatrzeniu przez organ uniemożliwia ich terminowe załatwienie. Z tego powodu nie można przyjąć, że organ celowo zwleka z zakończeniem postępowania, kieruje się złą wolą. Zwłoka w postępowaniu wynika z okoliczności obiektywnych. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, odnosząc się do wniosku skarżącego o wymierzenie organowi grzywny podniósł, że ma charakter dyscyplinująco-represyjny i powinna być wymierzana w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy. Z akt sprawy wynika, że w piśmie z [...] czerwca 2021 r. ZER MSWiA poinformował organ, że w dniu [...] kwietnia 2021 r. wydał decyzję o ponownym ustaleniu skarżącemu emerytury (z pominięciem art. 15c ustawy zaopatrzeniowej). W tych okolicznościach faktycznych i prawnych Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z [...] lipca 2021 r. (nr [...]) wydaną na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., umorzył postępowanie z wniosku skarżącego o wydanie decyzji na podstawie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga, co do zasady, jest uzasadniona. Przystępując do merytorycznego rozpoznania sprawy należy wyjaśnić, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy organ ten nie załatwił sprawy w terminach określonych w przepisach prawa. Z tego wynika, że dla oceny zachowania terminu przez organ (stwierdzenia bezczynności organu) istotny jest jedynie upływ czasu między datą wszczęcia postępowania (wniesienia odwołania) a chwilą orzekania przez Sąd w sprawie ze skargi na bezczynność. Okoliczności, które spowodowały bezczynność organu mają natomiast znaczenie dla oceny sądu, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy była rażąca w rozumieniu art. 149 § 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.). W myśl art. 35 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwić sprawę bez zbędnej zwłoki, przy czym - w myśl § 3 tego przepisu - załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postepowania. Z niespornych okoliczności faktycznych sprawy wynika, że w chwili złożenia przez skarżącego skargi na bezczynność Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 12 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 2268/18, organ nie zakończył postępowania w sprawie wyłączenia stosowania wobec skarżącego art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej, mimo upływu przewidzianego prawem terminu (art. 35 § 3 k.p.a.), co uzasadnia, w ocenie Sądu, stwierdzenie bezczynności Ministra w niniejszej sprawie. Stosownie do art. 149 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 (...), zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności (pkt 1), zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; (pkt 2), stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3). Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a powołanej ustawy). Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji naruszył w sposób rażący art. 35 § 3 k.p.a., jak również art. 8 k.p.a., art. 12 § 1 k.p.a. i art. 36 k.p.a. Należy przypomnieć, że odpis prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wpłynął do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w dniu [...] marca 2020 r., natomiast decyzja kończąca postępowanie w tej sprawie została wydana przez organ dopiero w dniu [...] lipca 2021 r., a zatem po ponad piętnastu miesiącach od wpływu do organu prawomocnego wyroku Sądu I instancji wraz z aktami administracyjnymi. Jednocześnie, według Sądu, z akt sprawy nie wynikają żadne przeszkody, które usprawiedliwiałyby zwłokę, opieszałość Ministra w załatwieniu niniejszej sprawy. Ilość spraw, które wpłynęły do organu, nie usprawiedliwia tak dużej zwłoki w załatwieniu sprawy. Konieczność analizy sprawy, na co organ także powołał się w odpowiedzi na skargę, jest normalną czynnością dokonywaną przed podjęciem rozstrzygnięcia, nie stanowi zatem zdarzenia mogącego wpłynąć na czas trwania postępowania. Materiał dowodowy w znacznej części znany był już nadto organowi. Z tych powodów Sąd stwierdził, że bezczynność organu po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 12 kwietnia 2019 r. była rażąca. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnia skarżącemu, że wobec wydania przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w dniu [...] lipca 2021 r. (a więc po wniesieniu przez niego skargi na bezczynność) decyzji o umorzeniu postępowania, Sąd nie miał podstaw do zobowiązania organu do rozpatrzenia wniosku. Według art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 156 § 6. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany jest pogląd, który podziela także Sąd rozpoznający niniejszą sprawę, że grzywna pełni funkcję represyjną oraz prewencyjną. Jej celem jest zdyscyplinowanie organu do załatwienia sprawy. Jest to zatem dodatkowa gwarancja terminowego załatwienia sprawy, a jednocześnie dodatkowe wzmocnienie ochrony interesów skarżącego (por. np. wyroki NSA: z 28 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 1142/19, z 9 lutego 2021 r., sygn. akt I OSK 2372/20). Należy dodać, że ustawodawca nie powiązał stwierdzenia rażącego naruszenia prawa z obowiązkiem przyznania od organu sumy pieniężnej. Użycie w powołanym przepisie zwrotu "sąd (...) może" oznacza, że rozstrzygnięcie w przedmiocie grzywny (lub przyznania od organu sumy pieniężnej) ma charakter fakultatywny (por. np. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 17 czerwca 2020 r., sygn. akt II SAB/Wa 174/20 i z 10 marca 2021 r., sygn. akt II SAB/Wa 723/20). Mając powyższe na uwadze, wniosek skarżącego o wymierzenie organowi grzywny Sąd uznał za nieuzasadniony. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji ostatecznie podjął w niniejszej sprawie działanie i rozstrzygnął sprawę skarżącego wydając decyzję administracyjną. W świetle powyższego, w stanie faktycznym tej sprawy, nie jest konieczne dyscyplinowanie organu poprzez wymierzenie grzywny. Biorąc to wszystko pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w punkcie 1 i 2 wyroku. O oddaleniu skargi w pozostałym zakresie Sąd orzekł na podstawie art. 151 ustawy procesowej. Sąd rozpoznał sprawę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w oparciu o art. 119 pkt 4 tej ustawy.