II SAB/Wa 423/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Radziszewska-Krupa (spr.), Sędzia WSA Konrad Łukaszewicz, Asesor WSA Karolina Kisielewicz, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 24 października 2019 r. sprawy ze skargi S.D. na bezczynność Ministra Zdrowia w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] grudnia 2018 r. o ponowne wykorzystanie informacji sektora publicznego 1. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Ministra Zdrowia na rzecz skarżącego S.D. kwotę 100 zł (słownie: sto złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania. I. Stan sprawy przedstawia się następująco: 1. Skarżący – S.D. pismem z [...] grudnia 2018r., złożonym za pośrednictwem platformy ePUAP, działając na podstawie ustawy z 25 lutego 2016r. o ponownym udostępnieniu informacji sektora publicznego (Dz.U. z 2018r., poz. 1243, ze zm., zwana dalej: "u.p.w.i.s.p."), wniósł do Ministra Zdowie (zwany dalej: Ministrem") o udostępnienie treści (teksty, zdjęcia, filmy i grafiki), jakie do tej pory opublikowano oraz te, których publikacja jest planowana w serwisie www.zdrowie.pap.pl. Skarżący wskazał, że planuje informacje te wykorzystywać w celu komercyjnym - planuje uruchomić portal internetowy zawierający artykuły o tematyce zdrowotnej. Skarżący poprosił o przesłanie informacji w formie elektronicznej zapisanej na płycie CD lub DVD. 2. Skarżący w mailu z [...] stycznia 2019r. wskazał, że nie udzielono mu odpowiedzi na wniosek z [...] grudnia 2018r. Poinformował też, że wysłał dość podobny wniosek, na który udzielono odpowiedzi. 3. Skarżącego poinformowano [...] stycznia 2019r., że dzień wcześniej wysłano do Niego pismo o przesunięciu terminu odpowiedzi oraz, że organ nie otrzymał wniosku z [...] grudnia 2018r. Jednocześnie organ zwrócił się do Skarżącego z prośbą o dosłanie wniosku e-mailem. 4. Skarżący tego samego dnia potwierdził otrzymanie pisma o przesunięciu terminu na udzielenie odpowiedzi, a także przesłał zrzut ekranu wniosku z [...] grudnia 2018r. i plik "urzędowego potwierdzenia przedłożenia". Skarżący otrzymał także potwierdzenie przyjęcie wniosku do rozpatrzenia. 5. Skarżącemu drogą mailową przekazano [...] stycznia 2019r. pismo o wydłużeniu terminu do udzielenia odpowiedzi na ww. wniosek z [...] grudnia 2018r. do [...] lutego 2019r. Skarżącemu [...] lutego 2019r. przekazano drogą mailową pismo z prośbą o doprecyzowanie, których treści dotyczy wniosek z [...] grudnia 2018r. 6. Skarżący [...] lutego 2019r. odpowiedział, że ww. wniosek dotyczy wszystkich treści zamieszczonych w portalu www.zdrowie.pap.pl. 7. Skarżący wnioskiem z [...] lutego 2019r. wystąpił o udostępnienie umowy Ministra z PAP na portal internetowy zdrowie.pap.pl. Skarżący [...] lutego 2019r. otrzymał umowę z [...] maja 2018r. (zwana dalej: "Umową"). 8. Minister w piśmie z [...] lutego 2019r. przekazanym e-mailem, odpowiadając na wniosek Skarżącego z [...] grudnia 2018r. wskazało, że zgodnie z informacjami zamieszczonymi na ww. portalu, jest on bezpłatny, a jego treści, zdjęcia, infografiki, rysunki, grafiki i filmy mogą być za darmo pobierane i publikowane na stronach internetowych, blogach, w biuletynach, pismach i wszelkich innych mediach. W regulaminie portalu "Serwis Zdrowie. Postaw na wiedzę", dostępnym na https://zdrowie.pap.pl/requlamin, uregulowano m.in. kwestie związane z zasadami korzystania z publikowanych treści. Wnioskowane materiały są dostępne on-line. W związku z tym zwrócono się do Skarżącego o potwierdzenie czy wniosek złożył na mocy art. 21 ust. 1 pkt 3 u.p.w.i.s.p., czy też planuje wykorzystywać informacje sektora publicznego na innych warunkach określone w ww. przepisie. 9. Skarżący [...] marca 2019r. potwierdził, że chciałby uzyskać legalny dostęp, bez obostrzeń, do wszystkich treści z serwisu zdrowie.pap.pl. Wskazał, że pomóc w tym może przygotowanie oferty na te treści (jak we wniosku z [...] grudnia 2018r.), wyjaśniając czemu część treści jest "niepobieralna" na stronie PAP oraz wyjaśniając z jakim wyprzedzeniem przekazywane są do Ministerstwa artykuły przed ich publikacją. Skarżący podniósł też, że: z przesłanej przez Ministra Umowy nie wynika, że PAP ma prawo udostępniać te materiały, bo jest jedynie licencjobiorcą, który może użyć ich w wymienionych celach i prawdopodobnie nie ma prawa udzielać sublicencji. W analogicznej sytuacji prawa majątkowe do treści powstałych w ramach NPZCN należą do PAP. Minister nie może ich udostępnić, więc Skarżący obawia się, że ściąganie i używanie materiałów ze strony PAP jest nielegalne. PAP odmówiła samodzielnego wykorzystania opublikowanych zdjęć, bo "Autor zdjęć przekazując prawa autorskie zezwala na wykorzystanie ich w połączeniu z tekstami Serwisu Zdrowie", co jest sprzeczne z Umową. Skarżący miał wątpliwości czy wykorzystanie informacji nie naruszałoby praw osób trzecich. Skarżący apelował o ofertę z Ministerstwa, która stwierdzałaby, że materiały nie mają ograniczeń licencyjnych. Wskazał, że PAP wprowadza nieuzasadnione obostrzenia, np. użycie zdjęć "bez prawa do ich jakiejkolwiek modyfikacji", gdy przycinanie zdjęcia, tak żeby było dopasowane do szerokości strony, jest powszechną praktyką w Internecie. Skarżący wskazał, że niektóre artykuły nie dają się ściągnąć, np.: https://zdrowie.pap.pl/faktv-i-mitv/dieta/nie-nalezv-laczvc-pomidora-z-oqorkiem. Skarżący podkreślił też, że jego wniosek dotyczył treści nieopublikowanych na stronie PAP, a skan Umowy nie zawiera harmonogramu, szczegółowego opisu "cyklu życia" treści. Czy jeśli takie treści już przygotowano i przesłano, czy możliwe jest ich udostępnione. 10. Skarżącemu [...] marca 2019r. mailowo przekazano stanowisko Ministra, w którym wyjaśniono, że PAP nie jest licencjonodawcą treści publikowanych na ww. portalu, a autorem na podstawie Umowy. Pozyskiwanie treści z ww. portalu odbywa się na zasadach i zgodnie z regulaminem portalu, określającego m.in. warunku publikacji pozyskanych materiałów. Obawy o legalności pozyskiwanie i publikowanie tych treści są więc niezasadne. Minister wskazał też, że realizatorowi zasygnalizowano brak możliwości pobrania materiału wskazanego przez Skarżącego i trwają ustalenia dotyczące przyczyn tej sytuacji. Minister wskazał też, że materiały publikowane na portalu opracowywane są na bieżąco, co ma zapewnić aktualne potrzeby. 11. Skarżący w odpowiedzi mailowej z [...] marca 2019r. potwierdził, że: z Umowy wynika, że PAP jest autorem treści i przekazał Ministrowi prawa majątkowe do nich, przez co nie może on już nimi dysponować. Zauważył jednak, że zasadne było skierowanie wniosku do Ministra, bo jest to podmiot uprawniony do udzielenia licencji na korzystanie z materiałów zamieszczonych na portalu oraz pozwoli to uzyskać dostęp do treści, które nie są obecnie udostępnione albo z ograniczeniami. Wprawdzie PAP zgłosiła, że część treści nie jest udostępniana w formie pozwalającej na ponowne wykorzystanie, wciąż nie wszystkie materiały na stronie PAP są dostępne do ponownego wykorzystania. Regulamin PAP wprowadza ograniczenia, które nie mają odzwierciedlenia w Umowie (np. zakazuje modyfikacji ilustracji). Skarżący ponowił prośbę o rozpatrzenie wniosku. 12. Skarżący 31 maja 2019r. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę z "na bezczynność Ministerstwa Zdrowia" w zakresie udostępnienia informacji sektora publicznego w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z [...] grudnia 2018r. o wyrażenie zgody na ponowne wykorzystanie informacji sektora publicznego, zarzucając naruszenie zapisów u.p.w.i.s.p. przez nieudzielenie zgody na ponowne wykorzystanie informacji. Skarżący wniósł o zobowiązanie Ministra do udzielenia żądanych informacji i zasądzenie kosztów postępowania na rzecz Skarżącego. Skarżący argumentował, że ww. informacja jest informacją sektora publicznego, a jej właścicielem jest Minister, a to, że część informacji udostępnia inny podmiot (PAP), nie zwalnia Ministra z obowiązku rozpatrzenia i ewentualnego udostępnienia wnioskowanej informacji. 13. Minister Zdrowia w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie w całości, jako bezzasadnej, podkreślając, że Skarżącego [...] czerwca 2019r. poinformowano, że, zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.p.w.i.s.p., nie stosuje się do informacji sektora publicznego będących w posiadaniu PAP S.A. Materiały, o które wnioskował Skarżący znajdują się w posiadaniu PAP i to przez nią są udostępniane na stronach internetowych. Pozyskiwanie treści zamieszczonych na portalu odbywa się na zasadach i zgodnie z postanowieniami regulaminu Serwis Zdrowie, określającego m.in. warunki publikacji pozyskanych materiałów. Tekst i grafika będące przedmiotem wniosku można skopiować bezpośrednio z poziomu przeglądarki internetowej. Natomiast materiały, których publikacja jest planowana, a które na chwile obecną nie istnieją, nie są w żaden sposób utrwalone lub jeszcze nie powstały nie stanowią informacji sektora publicznego w rozumieniu art. 2 ust. 1 u.p.w.i.s.p. II. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: 1. Skarga zasługuje na uwzględnienie. 2. W przypadku złożenia skargi na bezczynność organu w zakresie rozpatrzenia wniosku o ponowne wykorzystywanie informacji sektora publicznego, w pierwszej kolejności obowiązkiem Sądu jest dokonanie ustaleń, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym u.p.w.i.s.p. Dopiero bowiem stwierdzenie, że podmiot, do którego zwrócił się wnioskodawca, był podmiotem zobowiązanym na gruncie powołanej ustawy oraz że informacja, o której mowa we wniosku stanowi informację sektora publicznego, pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność w zakresie realizacji wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Zgodnie z art. 3 pkt 1 u.p.w.i.s.p., podmiotami zobowiązanymi do udostępniania lub przekazywania informacji sektora publicznego w celu ponownego wykorzystywania są jednostki sektora finansów publicznych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2017r. poz. 2077, ze zm., zwana dalej: "u.f.p."). Zgodnie z art. 9 pkt 1 u.f.p. sektor finansów publicznych tworzą organy władzy publicznej, w tym organy administracji rządowej, organy kontroli państwowej i ochrony prawa oraz sądy i trybunały. Przez informację sektora publicznego należy rozumieć, zgodnie z art. 2 ust. 1 u.p.w.i.s.p., każdą treść lub jej część, niezależnie od sposobu utrwalenia, w szczególności w postaci papierowej, elektronicznej, dźwiękowej, wizualnej albo audiowizualnej, będącą w posiadaniu podmiotów, o których mowa w art. 3. Wskazania przy tym wymaga, że dyrektywa 2003/98/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 17 listopada 2003r. w sprawie ponownego wykorzystywania informacji sektora publicznego (Dz. Urz. UE L z 2003.345.90), obejmuje wszelkie posiadane przez organy sektora publicznego przejawy działań, faktów lub informacji – oraz wszelkie kompilacje takich działań, faktów lub informacji – niezależnie od zastosowanego w tym celu środka (zapisane na papierze, zapisane w formie elektronicznej lub zarejestrowane w formie dźwiękowej, wizualnej lub audiowizualnej (motyw 11 dyrektywy). Przez ponowne wykorzystywanie należy rozumieć wykorzystywanie przez osoby fizyczne, osoby prawne i jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, zwane dalej "użytkownikami", informacji sektora publicznego, w celach komercyjnych lub niekomercyjnych innych niż pierwotny cel, dla którego informacja została wytworzona (art. 2 ust. 2 u.p.w.i.s.p.). Na cel komercyjny lub niekomercyjny, inny, co wymaga podkreślenia, niż pierwotne przeznaczenie w ramach zadań publicznych, dla których dokumenty zostały wytworzone, wskazuje jednoznacznie art. 2 pkt 4 dyrektywy 2003/98/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 17 listopada 2003r. Z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.p.w.i.s.p. wynika ponadto, że przepisów u.p.w.i.s.p. nie stosuje się do informacji sektora publicznego będących w posiadaniu m.in. Polskiej Agencji Prasowej S.A. 3. Sąd, mając powyższe przepisy na względzie stwierdza, że w sprawie jest bezsporne, że informacje żądane przez Skarżącego we wniosku z [...] grudnia 2018r. zostały wytworzone dla realizacji celu publicznego (art. 2 ust. 1 w zw. z art. 2 ust. 2 u.p.w.i.s.p.). Warto również wskazać, że Minister w toku całego postępowania, a przede wszystkim w odpowiedzi skierowanej do Skarżącego w piśmie z [...] lutego 2019r., nie kwestionował, że w sprawie mamy do czynienia z informacjami o charakterze informacji sektora publicznego. Minister dopiero po wniesieniu przez Skarżącego skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, w piśmie z [...] czerwca 2019r. zawarł informację, że w sprawie ma zastosowanie przepis art. 4 ust. 1 pkt 1 u.p.w.i.s.p., a więc po upływie ponad 6 miesięcy od otrzymania ww. wniosku Skarżącego z [...] grudnia 2018r. Sąd stwierdza, że jakkolwiek prawidłowe jest stanowisko Ministra zawarte w piśmie z [...] czerwca 2019r., należało przyjąć, że Minister dopuścił się bezczynności przy rozpatrywaniu ww. wniosku Skarżącego z [...] grudnia 2018r. Po pierwsze dlatego, że wniosek ten złożony został przez Skarżącego w trybie u.p.w.i.s.p. Skarżący wyraźnie wskazał, że wnosi o udostępnienie tekstów, zdjęć, filmów i grafik, jakie do tej pory opublikowano i tych, których publikacja jest planowana w serwisie www.zdrowie.pap.pl, na podstawie u.p.w.i.s.p. Skarżący wskazał ponadto, że planuje informacje te wykorzystywać w celu komercyjnym - planuje uruchomić portal internetowy zawierający artykuły o tematyce zdrowotnej. Skarżący poprosił też o przesłanie informacji w formie elektronicznej zapisanej na płycie CD lub DVD. Wyjaśnienie zatem Skarżącemu kwestii czy przepisy u.p.w.i.s.p. mogą mieć zastosowanie w sprawie czy też w sprawie przysługuje inny tryb dostępu do wnioskowanej informacji, bądź też, że wnioskowana informacja nie posiada waloru informacji sektora publicznego i ponownego wykorzystania powinno nastąpić w terminie wskazanym w art. 22 u.p.w.i.s.p. Zgodnie z art. 22 ust. 1 u.p.w.i.s.p., rozpatrzenie wniosku następuje niezwłocznie, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia otrzymania wniosku. Stosownie natomiast do art. 22 ust. 2 u.p.w.i.s.p. jeżeli wniosek o ponowne wykorzystanie nie może być rozpatrzony w terminie 14 dni, podmiot zobowiązany zawiadamia w tym terminie wnioskodawcę o przyczynach opóźnienia oraz o terminie w jakim rozpatrzy wniosek, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. W świetle ww. przepisu Minister powinien rozpatrzyć wniosek Skarżącego najpóźniej w terminie 2 miesięcy od złożenia wniosku, co w sprawie nie miało miejsca. Po drugie Sąd stwierdza, że Minister w terminie 14 dni od złożenia przez Skarżącego wniosku z [...] grudnia 2018r. powinien powiadomić Skarżącego o przyczynach opóźnienia oraz o terminie, w jakim rozpatrzy wniosek, co również nie miało w sprawie miejsca. Wskazuje to na bezczynność Ministra przy rozpatrywaniu ww. wniosku. Sąd uznał jednakowoż, z uwagi na okoliczności rozpoznawanej sprawy, że bezczynność Ministra nie miała charakteru rażącego. Po pierwsze dlatego, że Skarżący złożył do Ministra w tym samym czasie dwa analogiczne wnioski, które różniły się tylko wskazaniem innego portalu. Po drugie w związku z zaginięciem wniosku, który złożono w rozpoznawanej sprawie oraz pismem Skarżącego z [...] stycznia 2019r. wniesionym mailem (sobota) udzielono niezwłocznej odpowiedzi – [...] stycznia 2019r. (wtorek), że organ nie otrzymał wniosku z [...] grudnia 2018r., prosząc jednocześnie Skarżącego o dosłanie wniosku e-mailem. Skarżący [...] stycznia 2019r. przesłał zrzut ekranu wniosku z [...] grudnia 2018r. i plik "urzędowego potwierdzenia przedłożenia". Minister [...] stycznia 2019r. – po 7 dniach – poinformował Skarżącego o potrzebie konsultacji z działem prawnym i wskazał, że odpowiedź zostanie udzielona do [...] lutego 2019r. Minister [...] lutego 2019r. zwrócił się do Skarżącego doprecyzowanie, których treści dotyczy ww. wniosek. Skarżący tego samego dnia po godz. 17.50 (piątek) odpowiedział, że jego wniosek dotyczy "wszystkich treści zamieszczonych w portalu www.zdrowie.pap.pl, niezależnie od tego z jakiego programu wynika ich publikacja. Mail Skarżącego mógł być zatem najwcześniej odczytany w godzinach pracy Ministerstwa [...] lutego 2019r. Skarżącemu udzielono odpowiedzi [...] lutego 2019r. (poniedziałek), prosząc jednocześnie o potwierdzenie czy wniosek ma podstawy w art. 21 ust. 1 pkt 3 u.p.w.i.s.p. Już powyższe wskazuje, że sprawa miała złożony charakter, a korespondencja mailowa Skarżącego, aczkolwiek wysłana w dniu roboczym, docierała do organu po godzinach urzędowania i mogła być odczytana dopiero po dniach wolnych od pracy. Warto też wskazać, że Skarżący w trakcie toczącego się postępowania – [...] lutego 2019r. - wystąpił do Ministra o udostępnienie Umowy zawartej przez Ministra z PAP dotyczącej prowadzenia i publikacji materiałów na ww. portalu. Dopiero treści zawarte w tej umowie pozwoliły na udzielenie pełnej odpowiedzi w sprawie, aczkolwiek doszło do tego, już po terminie przewidzianym w art. 22 u.p.w.i.s.p. 4. Sąd, mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 w związku z art. 119 pkt 4 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018r., poz. 1302 ze zm. zwanej dalej: "P.p.s.a.") orzekł, jak w punkcie pierwszym wyroku. Orzeczenie z punktu drugiego wyroku ma uzasadnienie w treści art. 149 § 1a P.p.s.a. Sąd o zwrocie kosztów postępowania sądowego (punkt trzeci wyroku) postanowił na mocy art. 200, art. 209, P.p.s.a. Skarżący działał osobiście, a wpis sądowy był stały i wynosił 100zł.