II SAB/Wa 429/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Fronczyk (spr.) Sędziowie WSA Andrzej Góraj Sławomir Antoniuk Protokolant specjalista Elwira Sipak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 marca 2012 r. sprawy ze skargi T. K. na bezczynność Prezydenta W. w przedmiocie dostępu do informacji publicznej 1) oddala skargę; 2) przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz radcy prawnego R. R. kwotę 240 zł (słownie: dwieście czterdzieści złotych) powiększoną o kwotę 55,20 zł (słownie: pięćdziesiąt pięć złotych 20/100) stanowiącą 23% podatku VAT, tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Wnioskiem z dnia [...] lipca 2011 r. T. K. zwróciła się do Burmistrza W. – w trybie dostępu do informacji publicznej – o udzielenie informacji, kto z funkcjonariuszy publicznych zezwolił na wycięcie wszystkich drzew liściastych i iglastych, rosnących na działce ewidencyjnej nr [...] przy ul. [...]. Wnioskodawczyni wskazała, że usunięcie drzew nastąpiło w okresie lipiec – sierpień 2009 r. Część z tych drzew (liściaste) została posadzona w latach 80-tych przez ówczesnego pracownika Urzędu [...] na gruncie zawłaszczonym, stanowiącym fragment ulicy [...], który – na podstawie wydanych z rażącym naruszeniem prawa decyzji administracyjnych w przedmiocie podziału geodezyjnego (dz. ew. [...] i [...]) i w kwestii ogrodzenia działki ewidencyjnej nr [...] (z dnia [...] sierpnia 1983 r. nr [...]) – starał się jak najszybciej zmienić charakter tego gruntu i przekształcić ulicę w ogród. Pismem z dnia [...] lipca 2011 r., odpowiadając na powyższy wniosek, Naczelnik Wydziału [...] poinformował T. K., że Urząd – jakkolwiek właściwy do wydania zezwolenia na usunięcie drzew ze wskazanej nieruchomości – nie dysponuje dokumentami dotyczącymi prowadzenia postępowania w opisanej sprawie, zakończonego wydaniem decyzji administracyjnej. W celu ustalenia okoliczności i określenia terminu usunięcia drzew z ww. nieruchomości wszczęte zostanie postępowanie wyjaśniające. W oczekiwaniu na stanowisko w sprawie, pismem z dnia [...] września 2011 r. T. K. wezwała Prezydenta W. do usunięcia naruszenia prawa. Udzielając odpowiedzi na powyższe wezwanie, pismem z dnia [...] października 2011 r. Zastępca Burmistrza [...] poinformował zainteresowaną, że w sprawie ustalenia okoliczności usunięcia drzew przy ul. [...] zostało wszczęte i nadal jest prowadzone postępowanie administracyjne, w ramach którego dotychczas przyjęto oświadczenie właściciela przedmiotowej nieruchomości, przeanalizowano dokumentację fotograficzną oraz kartograficzną. Z uwagi na skomplikowany charakter sprawy, konieczne jest m.in. zgromadzenie dodatkowych informacji dotyczących tego zdarzenia oraz pozyskanie dokumentacji dotyczącej przedmiotowej nieruchomości. Zaznaczono, że o wynikach postępowania zainteresowana zostanie poinformowana odrębnym pismem – po jego zakończeniu. W dniu [...] października 2011 r. T. K. skierowała do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezydenta W. w zakresie rozpatrzenia jej wniosku z dnia [...] lipca 2011 r. w przedmiocie dostępu do informacji publicznej. Zaznaczyła, że organ nie rozpoznał jej żądania zgodnie z obowiązującymi przepisami, pomimo wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Wniosła o uwzględnienie skargi, zwolnienie od kosztów sądowych i o przyznanie pełnomocnika z urzędu. W odpowiedzi na skargę Prezydent W. wniósł o jej oddalenie, argumentując, że wniosek z dnia [...] lipca 2011 r. został rozpatrzony w całości, gdyż udzielono skarżącej odpowiedzi w przewidzianym prawem terminie. Mocą postanowienia z dnia 29 grudnia 2011 r. o sygn. akt II SAB/Wa 429/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przyznał T. K. prawo pomocy w zakresie zwolnienia od kosztów sądowych i ustanowił dla niej radcę prawnego. W piśmie procesowym z dnia [...] marca 2012 r., złożonym na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie, pełnomocnik skarżącej wniósł o zobowiązanie Prezydenta W. do udzielenia informacji publicznej zgodnie z wnioskiem z dnia [...] lipca 2011 r. i zakwestionował prawidłowość udzielonej jej informacji, podnosząc, że nawet jeśli akta postępowania, które są przedmiotem zainteresowania T. K., zaginęły, to informacja winna być jej udzielona w oparciu o zapisy ewidencyjne znajdujące się w rejestrach, jakimi organ dysponuje. Na rozprawie przed Sądem w dniu 7 marca 2012 r. pełnomocnik skarżącej podniósł, że udzielona stronie odpowiedź organu z dnia [...] lipca 2011 r. nie jest precyzyjna, gdyż w istocie nie wiadomo, czy do wydania decyzji w sprawie doszło, czy też nie. Z kolei pełnomocnik organu wyjaśnił, że pismo z dnia [...] lipca 2011 r. wskazuje, że w sprawie nie wydano decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3). Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat funkcjonowania organów władzy publicznej. Używając w art. 2 ust. 1 pojęcia "każdemu", ustawodawca precyzuje zastrzeżone w Konstytucji obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Przy czym owo "każdy" należy rozumieć jako każdy człowiek (osoba fizyczna) lub podmiot prawa prywatnego. Ustawa ta reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Oczywiście ustawa znajduje zastosowanie jedynie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy. Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W ich świetle informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ustawy. Ponieważ sformułowania te nie są zbyt jasne, należy przy ich wykładni kierować się art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, zgodnie z którym prawo do informacji jest publicznym prawem obywatela, realizowanym na zasadach skonkretyzowanych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Uwzględniając wszystkie te aspekty, można zatem przyjąć, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informacją publiczną jest treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, które na gruncie tej ustawy zostały zobowiązane do udostępnienia informacji, które mają walor informacji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej, związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób dotyczących ich. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych, jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także te, które tylko w części ich dotyczą), nawet gdy nie pochodzą wprost od nich. Artykuł 4 ust. 1 ustawy stanowi, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: organy władzy publicznej, organy samorządów gospodarczych i zawodowych, podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. W świetle powyższego, nie ulega zatem wątpliwości, że Prezydent W. jest podmiotem zobowiązanym na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej do udzielenia informacji, mającej charakter informacji publicznej, będącej w jego posiadaniu (art. 4 ust. 3 ustawy). Również żądana przez skarżącą informacja stanowi informację publiczną, bowiem informacja dotycząca wydanego zezwolenia na wycięcie drzew, jeśli postępowanie w takiej sprawie było prowadzone, posiada walor informacji publicznej (dotyczy sfery faktów, sfery działalności organu administracji, zawiera informację o sposobie rozpatrywania spraw, etc.), stanowi więc, zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, informację o sprawach publicznych, a stosownie do art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. "e" i pkt 4 lit. "a", będąc rodzajem informacji o sposobie realizowania spraw, podlega udostępnieniu w trybie i na zasadach w niej określonych (co wypełnia dyspozycję art. 61 Konstytucji RP). Trzeba przy tym dodać, że dysponent informacji publicznej jest zobowiązany do jej udostępnienia tylko wtedy, gdy informacja fizycznie istnieje i nie została wcześniej udostępniona wnioskodawcy, nie funkcjonuje w obiegu publicznym i zainteresowany nie ma innego trybu dostępu do niej, wszak art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej wyłącza stosowanie jej przepisów w sytuacji, gdy wnioskodawca ma zapewniony dostęp do żądanych dokumentów w innym trybie. Zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, udostępnienie informacji na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki nie później jednak niż w terminie 14 dni, z wyjątkiem sytuacji przewidzianej w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 ustawy. Z akt sprawy wynika, że pismem z dnia [...] lipca 2011 r. Naczelnik Wydziału [...] poinformował T. K., że Urząd – jakkolwiek właściwy do wydania zezwolenia na usunięcie drzew ze wskazanej nieruchomości – nie dysponuje dokumentami dotyczącymi prowadzenia postępowania w opisanej sprawie, zakończonego wydaniem decyzji administracyjnej. W piśmie tym poinformowano także stronę, że zostanie wszczęte w tej sprawie postępowanie wyjaśniające. Treść tego pisma w sposób jednoznaczny wskazuje, że organ nie dysponuje dokumentacją, która dotyczyłaby postępowania prowadzonego w sprawie zezwolenia na wycięcie drzew liściastych i iglastych, rosnących na działce ewidencyjnej nr [...] przy ul. [...]. Skoro – jak twierdzi organ – takiej dokumentacji nie ma i jednocześnie do wydania decyzji w tym zakresie nie doszło, zatem Sąd nie może zobowiązać organu do udostępnienia informacji publicznej, której ten po prostu nie posiada. Zgodnie z art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie Sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd nie jest tym samym uprawniony do wydania wyroku zobowiązującego organ, jeżeli z jego oświadczeń wynika, że żądanej informacji publicznej nie ma, zaś w sprawie ustalenia okoliczności usunięcia drzew przy ul. [...] zostało wszczęte i nadal jest prowadzone postępowanie administracyjne, o wynikach którego skarżąca – jak wskazał organ w piśmie z dnia [...] października 2011 r. – zostanie poinformowana odrębnym pismem – po jego zakończeniu. Oświadczenia organu zawarte w pismach kierowanych do strony czy Sądu mają walor dokumentów urzędowych. Dokumentem urzędowym jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks karny (Dz. U. Nr 88, poz. 553 ze zm.), w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy. Wobec braku jakichkolwiek dowodów przeciwnych, które wskazywałyby na istnienie dokumentacji dotyczącej zezwolenia na wycięcie drzew, o którą skarżąca wystąpiła do organu, Sąd nie ma powodów, by kwestionować prawdziwość oświadczeń organu. Oceny tej nie może zmieniać sugestia strony skarżącej, że nawet jeśli akta postępowania, które są przedmiotem zainteresowania T. K., zaginęły, to informacja winna być jej udzielona w oparciu o zapisy ewidencyjne znajdujące się w rejestrach, jakimi organ dysponuje. Skoro organ nie prowadził postępowania w przedmiocie zezwolenia na wycięcie drzew przy ul. [...], to z pewnością nie może udzielić jakiejkolwiek informacji w tym zakresie na podstawie posiadanych ewidencji czy rejestrów, gdyż informacji tej nie ma. Z bezczynnością podmiotu zobowiązanego w zakresie dostępu do informacji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy podmiot ten nie podejmuje czynności materialno – technicznej, a więc gdy milczy wobec wniosku strony o udzielenie takiej informacji (art. 13 ust. 1 ustawy). Z kolei stanowisko podmiotu, które w istocie sprowadza się do odmowy udzielenia informacji, przybiera procesową formę decyzji administracyjnej (art. 16 ust. 1 i 2 ustawy), co uzasadnia stosowanie w tym zakresie przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.). Skoro Prezydent W. nie posiada żądanej przez skarżącą informacji publicznej, natomiast w sprawie ustalenia okoliczności usunięcia drzew przy ul. [...] zostało wszczęte i nadal jest prowadzone postępowanie administracyjne, o czym prawidłowo organ poinformował stronę, to w takiej sytuacji w sprawie doszło do dokonania czynności materialno – technicznej, a wobec tego zarzut bezczynności organu jest nieuzasadniony. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, stosując art. 151 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. Stosując art. 250 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. "c" i w związku z § 2 ust. 2 i 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.), Sąd przyznał pełnomocnikowi skarżącej wynagrodzenie w wysokości 240 zł, powiększone o należny podatek od towarów i usług, tytułem nieopłaconej pomocy prawnej, udzielonej z urzędu.