II SAB/Wa 43/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Eugeniusz Wasilewski (sprawozdawca) Sędzia WSA – Jacek Fronczyk Sędzia WSA – Adam Lipiński Protokolant – specjalista Marek Kozłowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi O. M. na bezczynność Prezesa Sądu Rejonowego [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z [...] sierpnia 2013 r. o udzielenie informacji publicznej – oddala skargę – Pismami z dnia [...] sierpnia 2013 r. O. M. zwróciła się do Sądu Rejonowego [...] Wydział [...] o udzielenie informacji publicznej poprzez wydanie z akt księgi wieczystej: 1) [...], 2) [...], 3) [...], 4) [...]. W dniu 12 września 2013 r. wnioskodawczyni została wezwana do wykazania i udokumentowania interesu prawnego w uzyskaniu ww. dokumentów. Pismem z dnia 2 listopada 2013 r., które wpłynęło do Sądu w dniu 22 listopada 2013 r. O.M. wniosła o bezzwłoczne udzielenie odpowiedzi na skierowane wnioski. W odpowiedzi Prezes Sądu Rejonowego [...] przy piśmie z dnia 6 grudnia 2013 r. przekazał wnioskodawczyni wnioskowane dokumenty po dokonaniu ich anonimizacji. W piśmie z dnia 16 grudnia 2013 r. skierowanym do Prezesa Sądu Rejonowego [...] w W. O. M. wyraziła niezadowolenie z dokonanej anonimizacji przekazanych kserokopii dokumentów. Jednocześnie stwierdziła, iż w przypadku braku wydania dokumentów, o które wnosiła w sierpniu 2013 r., przedmiotowe pismo powinno być potraktowane jako skarga na bezczynność. W odpowiedzi na skargę Prezes Sądu Rejonowego [...] wniósł o jej odrzucenie, jako niezasadnej. Wskazał, iż w dniu 6 grudnia 2013 r. organ przekazał skarżącej informacje, o które wnioskowała. Natomiast okoliczność, że odpowiedź nie jest satysfakcjonująca dla skarżącej, nie świadczy o tym, że organ uchybił terminowi i pozostaje w bezczynności. Zarzuty skargi stanowią w istocie polemikę skarżącej ze stanowiskiem organu wyrażonym w odpowiedzi na jej wniosek o udzielenie wskazanych informacji publicznych. Koncentrują się na zagadnieniu informacji publicznej, a nie na bezczynności. Pismem z dnia 10 marca 2014 r. O. M. wniosła o załączenie do akt sprawy Ksiąg Wieczystych wraz z aktami lub odpisów tych ksiąg wraz z aktami o wskazanych numerach, na podstawie których Sąd mógłby zbadać przyczynę bezczynności Prezesa Sądu Rejonowego [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W pierwszej kolejności należy odnieść się do podniesionego w odpowiedzi na skargę wniosku o jej odrzucenie. Z zawartego w treści uzasadnienia odpowiedzi na skargę stwierdzenia, iż zdaniem organu skarga jest niezasadna wynika, że organ formułuje błędnie wniosek o odrzucenie, zamiast wniosku o oddalenie skargi. W sprawach ze skarg na bezczynność sąd administracyjny obowiązany jest zbadać, czy organ wykonał ciążący na nim obowiązek załatwienia sprawy indywidualnej, określony przepisami prawa administracyjnego, a co za tym idzie – winien ustalić, czy wystąpiły przesłanki (podmiotowe i przedmiotowe) zaistnienia takiego prawnego obowiązku. W sprawach dostępu do informacji publicznej zakres podmiotowy wyznacza wykonywanie zadań publicznych przez adresata wniosku, o czym stanowi art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), zaś zakres przedmiotowy obejmuje pojęcie "informacji publicznej" (art. 1 ust. 1 i art. 6 tej ustawy). Ustawa o dostępie do informacji publicznej służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat funkcjonowania organów władzy publicznej. Ustawa ta reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Oczywiście ustawa znajduje zastosowanie jedynie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy. W rozpoznawanej sprawie spełniony został zakres podmiotowy i przedmiotowy stosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej. Żądanie dotyczy bowiem wydania z akt ksiąg wieczystych kopii decyzji wywłaszczeniowych i adresatem wniosku jest Sąd Rejonowy [...]. W ocenie skarżącej wniosek ten nie został prawidłowo zrealizowany, gdyż organ dokonał anonimizacji danych zawartych w tych dokumentach. W skardze na bezczynność organu skarżąca kwestionuje nie samą zwłokę organu w rozpatrzeniu jej wniosków z dnia [...] sierpnia 2013 r., gdyż jak sama przyznaje zostały one zrealizowane, ale zmierza do zbadania legalności udostępnienia zanonimizowanych dokumentów, używając w tym celu skargi na bezczynność. Ustrojowa doniosłość dostępu do informacji publicznej dla obywateli uzasadniła umieszczenie w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej ochrony prawa obywateli do uzyskania takiej informacji. Prawo dostępu do informacji publicznej ma bowiem konstrukcję publicznego prawa podmiotowego. Konstytucja RP w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego Państwa (ust. 3). W ustępie 1 powołanego przepisu zostało określone powszechne obywatelskie prawo dostępu do informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Obejmuje ono także uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Korelatem tego prawa podmiotowego jest spoczywający przede wszystkim na organach władzy publicznej obowiązek udzielenia obywatelom określonych informacji o działalności instytucji. Obowiązek ten polega zatem nie tyle na dostępności określonych informacji dla odbiorcy, ile przynajmniej – co do zasady – oznacza konieczność aktywnego działania ze strony organu udzielającego informacji, które polega na dostarczeniu osobie zainteresowanej, na jej żądanie, pewnego zakresu informacji. Formy realizacji obywatelskiego prawa do informacji publicznej Konstytucja RP określa w ust. 2 tegoż przepisu, wskazując na możliwość dostępu do dokumentów urzędowych oraz wstępu na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów (z możliwością rejestracji obrazu i dźwięku). Artykuł 61 ust. 3 Konstytucji RP wyznacza granice dopuszczalnego ograniczenia tego prawa: ograniczenie może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego Państwa. Z kolei art. 61 ust. 4 stanowi, że tryb udzielania informacji publicznej określają ustawy, a w odniesieniu do Sejmu i Senatu, ich regulaminy. Oznacza to, że obywatelskie prawo do informacji nie ma charakteru bezwzględnego, i że ustawodawca ogranicza dostęp do informacji publicznej, respektując konieczność ważenia zasady (dostęp do informacji publicznej) i wartości wskazanych w art. 61 ust. 3 Konstytucji RP, jako dopuszczalnych kryteriów ograniczenia zasady dostępności (interes jednostki, interes Państwa). Ograniczenia dostępności informacji publicznej i kryteria ważenia kolidujących ze sobą wartości podlegają ocenie z punktu widzenia mechanizmu proporcjonalności. Określając bowiem konstytucyjne wolności i prawa obywatela, prawodawca dostrzega potrzebę wprowadzania ograniczeń tych dóbr. Przedkłada jedno dobro konstytucyjne nad drugie, wytyczając tym samym granice korzystania z wolności i praw, swoistą hierarchię dóbr, mieszczącą się w ich konstytucyjnych relacjach. Ograniczając pewną sferę wolności konstytucyjnej obywatela, przepis ustawy musi czynić to w sposób, który przede wszystkim nie naruszy jej istoty i nie spowoduje zachwiania relacji konstytucyjnego dobra, które jest ograniczane (prawo do informacji publicznej), do celu, jaki temu przyświeca (ochrona prywatności, ochrona tejemnicy przedsiębiorcy), który to cel musi być także kwalifikowany w kategoriach wartości konstytucyjnej (interes jednostki, interes Państwa). Chodzi zatem o prawidłowe wyważenie proporcji, jakie muszą być zachowane, by przyjąć, iż dane ograniczenie wolności obywatelskiej nie narusza konstytucyjnej hierarchii dóbr (zasada proporcjonalności). Powyższe rozważania natury konstytucyjnej wskazują, że – co do zasady – ustrojodawca dostrzega potrzebę ograniczeń wolności i praw, w tym prawa do informacji publicznej, z uwagi na ochronę innych wartości konstytucyjnych, niemniej jednak ocena prawidłowości wydanego aktu czy podjętej czynności organu administracji publicznej w aspekcie tych rozważań i przeprowadzenie testu proporcjonalności nie mogą odbywać się w sprawie, w której przedmiotem jest zarzucana bezczynność organu. W sprawach ze skarg na bezczynność sąd administracyjny nie może bowiem przeprowadzać kontroli legalności aktów i czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczących uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa, gdyż skarga na bezczynność służy jedynie zwalczaniu zwłoki organu w rozpatrywaniu wniosku. Skarżąca czyniąc przedmiotem skargi bezczynność Prezesa Sądu Rejonowego [...] w W. de facto kwestionuje nie zwłokę organu w rozpatrzeniu jej wniosku z dnia [...] sierpnia 2013 r., lecz domaga się kontroli legalności czynności materialno-technicznej, polegającej na udzieleniu informacji publicznej w postaci dokumentu zanonimizowanego. Skarżąca używa więc środka prawnego, który służy zupełnie innym celom. Skoro żądane kopie decyzji zostały skarżącej udostępnione, to w takiej sytuacji oczywistą jest rzeczą, że o bezczynności organu w zakresie realizacji wniosku z dnia [...] sierpnia 2013 r. nie może być mowy i Sąd nie może wydać wyroku zobowiązującego organ do ponownego rozpatrzenia tego samego wniosku, nie może również w tym postępowaniu ocenić prawidłowości udzielenia zanonimizowanej informacji, wszak dokonując oceny w tym zakresie, Sąd wyszedłby poza granice zaskarżenia. Sąd mógłby poddać kontroli prawidłowość czynności polegającej na udostępnieniu przy piśmie z dnia 6 grudnia 2013 r. zanonimizowanych dokumentów, gdyby skarżąca przedmiotem skargi – po wyczerpaniu środków zaskarżenia, o czym stanowi art. 52 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – uczyniła tę czynność, nie zaś bezczynność organu. Z tych względów nieprzydatny dla rozstrzygnięcia skargi na bezczynność był wniosek skarżącej o załączenie do akt sprawy Ksiąg Wieczystych. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w oparciu o art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w wyroku.