II SAB/Wa 436/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk, Sędziowie WSA Ewa Kwiecińska (spr.), Iwona Maciejuk, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 27 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi W.R. na bezczynność Centralnej Komisji Lekarskiej Ministerstwa Spraw Wewnętrznych w przedmiocie rozpatrzenia odwołania 1. zobowiązuje Centralną Komisję Lekarską Ministerstwa Spraw Wewnętrznych do rozpatrzenia odwołania W.R. od orzeczenia Komisji Lekarskiej podległej ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych w W. nr [...] z dnia [...] stycznia 2015 r. w terminie miesiąca od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Komisja Lekarska podległa ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych w W. orzeczeniem z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] stwierdziła, że W. R. jest zdolny do służby w Policji z ograniczeniem oraz zdolny do pełnienia służby na zajmowanym stanowisku. Pismem z dnia [...] stycznia 2015 r. strona wniosła do Centralnej Komisji Lekarskiej MSW w W. odwołanie od ww. orzeczenia. W. R. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Centralnej Komisji Lekarskiej w przedmiocie rozpatrzenia odwołania od orzeczenia Komisji Lekarskiej podległej ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych w W. z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...]. Skarżący oświadczył, że przed złożeniem niniejszej skargi pismem z dnia 24 lutego 2015 r. wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa w przedmiocie rozpatrzenia odwołania od orzeczenia Komisji Lekarskiej. Działaniom organu skarżący zarzucił:  - naruszenie art 35 § 3 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego w zw. z art. 4 ustawy o komisjach lekarskich podległych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych poprzez przekroczenie ustawowego terminu do rozpoznania odwołania, - naruszenie art. 109 § 1 k.p.a. w zw. z art. 4 ww. ustawy o komisjach lekarskich poprzez zaniechanie doręczenia orzeczenia wydanego w toku odwołania od orzeczenia z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...]. Skarżący wniósł o zobowiązanie Okręgowej Komisji Lekarskiej MSW w K. do załatwienia sprawy w nieprzekraczalnym terminie 30 dni, licząc od dnia wydania rozstrzygnięcia przez Sąd. Zażądał także stwierdzenia, że bezczynność organu nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa, bowiem organ administracji publicznej powinien posiadać wiedzę na temat sposobu i terminów załatwienia sprawy, co oznacza, że celowo łamie obowiązujące przepisy prawa. Wniósł również o zawarcie w uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia, oceny prawnej oraz wytycznych, którymi powinien kierować się organ przy ponownym rozpoznaniu sprawy. W. R. zaznaczył, że z treści pism organu z dnia [...] marca 2015 r. oraz z dnia [...] lutego 2015 r. wynika, że sprawa ta została procedowana przez Okręgową Komisję Lekarską MSW w K. i zostało wydane określone rozstrzygnięcie. Rozstrzygnięcie organu powinno przybrać formę orzeczenia, następnie decyzję tą należało doręczyć stronie postępowania. Rozpatrując odwołanie, organ administracji ma obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów, jakie zostały postawione w treści odwołania, a ponadto winien wskazać, jakie wady orzeczenia organ dostrzegł z urzędu. W treści odpowiedzi na skargę Centralna Komisja Lekarskiej w W., wniosła o odrzucenie skargi, uznając iż przedmiotem skargi jest bezczynność organu w zakresie niedoręczenia orzeczenia wydanego na skutek odwołania od orzeczenia Komisji Lekarskiej MSW w W. z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...]. W ocenie organu administracji skarga na bezczynność w przedmiocie niedoręczenia orzeczenia Okręgowej Komisji Lekarskiej w K., jako sprawa niepodlegająca kognicji sądów administracyjnych, powinna zostać odrzucona na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Czynność doręczenia stronie orzeczenia nie mieści się w katalogu spraw podlegających kognicji sądów administracyjnych wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-3 i 4a P.p.s.a. Prawidłowość doręczenia może być oceniana w toku postępowania odwoławczego. Może być też przedmiotem badania przez sąd administracyjny przy ocenie legalności danego aktu. Niewykonanie takiej czynności nie jest natomiast bezczynnością w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. Organ wskazał jednocześnie, że z dniem [...] lipca 2015 r. została zlikwidowana Okręgowa Komisja Lekarska w K. Sprawy prowadzone przez okręgowe komisje lekarskie prowadzi Centralna Komisja Lekarska z siedzibą w W. (art. 68 ust. 3 ustawy z dnia 28 listopada 2014 r. o komisjach lekarskich podległych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych). W piśmie procesowym z dnia 26 lipca 2016 r. skarżący zaznaczył, że po zapoznaniu się z odpowiedzią organu na skargę, podtrzymuje skargę w całości oraz precyzuje ją. Skarżący stwierdził, że skarga została wniesiona na bezczynność w przedmiocie niezakończenia postępowania przez Okręgową Komisję Lekarską MSW w K. w ustawowo określonym terminie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed Sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., nie definiują pojęcia bezczynności. W piśmiennictwie przyjmuje się jednak, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosowanej czynności określonej w art. 3 § 2 pkt 1-4a P.p.s.a. (T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Warszawa 2011, s. 109). W myśl art. 70 ustawy z dnia 28 listopada 2014 r. o komisjach lekarskich podległych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych (t.j.: Dz.U., poz. 1822), zwanej też ustawą z dnia 28 listopada 2014 r. lub ustawą o komisjach lekarskich, ustawa ta wchodzi w życie z dniem 1 stycznia 2015 r., z wyjątkiem art. 60 pkt 6 i art. 63 pkt 5 i 6, które wchodzą w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia. Natomiast według brzmienia art. 65 ust. 1 z dniem wejścia w życie niniejszej ustawy znosi się komisje lekarskie podległe ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych, powołane na podstawie dotychczasowych przepisów, z wyjątkiem Centralnej Komisji Lekarskiej, okręgowych komisji lekarskich oraz wojewódzkich komisji lekarskich, które znosi się z dniem 30 czerwca 2015 r., zaś według ust. 2 pkt 1 tego przepisu, w okresie od dnia 1 stycznia 2015 r. do dnia 30 czerwca 2015 r. zadania przewidziane niniejszą ustawą dla rejonowych komisji lekarskich wykonują dotychczasowe wojewódzkie komisje lekarskie, zaś zadania przewidziane dla Centralnej Komisji Lekarskiej wykonuje dotychczasowa Centralna Komisja Lekarska (art. 2 pkt 2). W myśl art. 16 ustawy o komisjach lekarskich podległych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych komisje lekarskie orzekają w dwóch instancjach: w pierwszej instancji – rejonowe komisje lekarskie w drugiej instancji – Centralna Komisja Lekarska. Stosownie do art. 42 ust. 1 ustawy z dnia 18 listopada 2014 r. od orzeczenia rejonowej komisji lekarskiej osobie badanej lub podmiotowi kierującemu tę osobę do rejonowej komisji lekarskiej w celu wydania orzeczenia przysługuje odwołanie. Odwołanie wnosi się na piśmie do Centralnej Komisji Lekarskiej za pośrednictwem rejonowej komisji lekarskiej, która wydała orzeczenie w terminie 14 dni od dnia doręczenia orzeczenia rejonowej komisji lekarskiej (art. 43 ust. 1 ustawy o komisjach lekarskich). Art. 47 ust.1 ustawy z dnia 28 listopada 2014 r. stanowi, iż Centralna Komisja Lekarska po rozpatrzeniu odwołania: 1) utrzymuje w mocy zaskarżone orzeczenie albo 2) uchyla zaskarżone orzeczenie w całości lub w części i wydaje nowe, albo 3) uchyla zaskarżone orzeczenie i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia przez rejonową komisję lekarską. Do postępowania odwoławczego prowadzonego przez Centralną Komisję Lekarską stosuje się odpowiednio przepisy o postępowaniu przed rejonowymi komisjami lekarskimi (art. 47 ust. 3). W przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, Centralna Komisja Lekarska niezwłocznie zwraca dokumentację orzeczniczą do rejonowej komisji lekarskiej. Rejonowa komisja lekarska wydaje nowe orzeczenie w terminie 30 dni od dnia otrzymania dokumentacji (art. 47 ust. 4). W postępowaniu przed komisjami lekarskimi w zakresie nieuregulowanym w ustawie z dnia 28 listopada 2014 r., stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (art. 4 ustawy). Dodać należy, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że wspomniane komisje lekarskie podległe ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych są w omawianym przypadku organami administracji publicznej, a ich orzeczenia w przedmiocie zdolności do służby, stanowią decyzje administracyjne (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 listopada 2009 r., sygn. akt I OSK 354/09, LEX nr 586410 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 93/10, LEX nr 595620). Od ostatecznych orzeczeń komisji lekarskich podległych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych, w zakresie dotyczącym oceny stanu zdrowia konkretnej osoby na potrzeby ustalenia kategorii zdolności do służby, przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Ustawa o komisjach lekarskich w art. 41 ust. 1 reguluje kwestię doręczania orzeczeń rejonowych komisji lekarskich, stanowiąc, iż orzeczenia te doręcza się niezwłocznie na piśmie wraz z uzasadnieniem osobie badanej albo osobie zainteresowanej oraz podmiotowi kierującemu do komisji lekarskiej, a także w określonej sytuacji – organowi właściwemu do ustalenia prawa do świadczenia odszkodowawczego. Regulacja ta stanowi novum, gdyż w stanie prawnym obowiązującym do 1 stycznia 2015 r. doręczano zawiadomienie o orzeczeniu. W ustawie z dnia 28 listopada 2014 r. nie została uregulowana wprost kwestia doręczania orzeczeń wydawanych w postępowaniu odwoławczym od orzeczeń komisji rejonowych. W tym zakresie należy zatem, stosownie do art. 4 ustawy, stosować przepisy k.p.a. Art. 109 § 1 k.p.a. stanowi, że decyzję doręcza się stronom na piśmie lub za pomocą środków komunikacji elektronicznej. Przepis ten nawiązuje do zawartej w art. 14 § 1 k.p.a. ogólnej zasady pisemności postępowania. Nie ulega wątpliwości, że zasada ta, w powiązaniu z treścią art. 109 § 1 k.p.a., nakłada na organy administracji prowadzące postępowanie administracyjne obowiązek sporządzania decyzji (i postanowień) w formie pisemnej i doręczanie stronom tak sporządzanych aktów trybie określonym w art. 39 – 49 k.p.a. W niniejszej sprawie przedmiotem skargi na bezczynność jest nierozpoznanie przez Centralną Komisję Lekarską odwołania skarżącego od orzeczenia Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej podległej Ministrowi Spraw Wewnętrznych w W. z dnia [...] stycznia 2015 r. wydanego w sprawie dalszej przydatności do służby na zajmowanym stanowisku i zdolności do służby w Policji. Od orzeczenia tego W. R. złożył odwołanie z dnia [...] stycznia 2015 r. Ponieważ w toku postępowania sądowoadministracyjnego organ stwierdził, iż nie posiada informacji odnośnie terminu wniesienia odwołania, a także tego, czy było one wniesione osobiście czy za pośrednictwem poczty, należy przyjąć, zestawiając datę wydania orzeczenia oraz datę sporządzenia odwołania, że wniesione zostało ono w terminie. Organ stwierdził nadto w piśmie procesowym z dnia [...] października 2016 r., że "po uchyleniu przez Okręgową Komisję Lekarską w K. orzeczenia [...] z dnia [...] stycznia 2015 r. nie zostało formalnie wydane orzeczenie Okręgowej Komisji Lekarskiej". W tym stanie rzeczy, skoro odwołanie od orzeczenia z dnia [...] stycznia 2015 r. zostało wniesione w terminie, to winno ono być rozpatrzone stosownie do art. 47 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2014 r. Decyzja organu odwoławczego winna mieć formę pisemną i winna być doręczona stronie. Obowiązujące w dacie złożenia odwołania przepisy nie dają podstaw do ograniczenia się przez organ odwoławczy do poinformowania strony i organu pierwszej instancji o orzeczeniu, bez sporządzenia decyzji w formie pisemnej i doręczenia jej stronie a także i innym uprawnionym podmiotom. Wobec powyższego stwierdzić należy, iż w sprawie wystąpiła bezczynność w rozpatrzeniu odwołania skarżącego od orzeczenia WKL MSW w W. z dnia [...] stycznia 2015 r. Zachowanie organu wyczerpuje znamiona rażącego naruszenia prawa, o ile bowiem kwestia doręczenia decyzji organu II instancji może budzić wątpliwości interpretacyjne, to nie sposób usprawiedliwić odstąpienia przez organ odwoławczy od załatwienia sprawy w formie pisemnej. Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 149 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w brzmieniu obowiązującym do 15 sierpnia 2015 r. orzekł, jak w sentencji.