II SAB/Wa 437/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Olga Żurawska – Matusiak, Sędziowie WSA Adam Lipiński (spr.), Eugeniusz Wasilewski, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 20 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w W. na bezczynność Platformy Obywatelskiej RP w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] lutego 2016 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. stwierdza, że Platforma Obywatelska RP dopuściła się bezczynności w rozpatrzeniu powyższego wniosku i bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 2. oddala skargę w pozostałej części, 3. zasądza od Platformy Obywatelskiej RP na rzecz Stowarzyszenia [...] z siedzibą w W. kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ustalił następujący stan faktyczny spawy: Wnioskiem z dnia [...] lutego 2016 r., nadanym drogą e-mailową, Stowarzyszenie [...] zwróciło się do partii politycznej - Platforma Obywatelska RP o udostępnienie, w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, informacji o wszystkich wydatkach poniesionych przez partię za okres od [...] września 2015 r. do [...] lutego 2016 r. poprzez podanie kwoty, przedmiotu wydatku, na rzecz kogo był poniesiony i daty wydatku (przelew/wypłata), a jeżeli byłby problem z podaniem takich informacji to o przesłanie zeskanowanych wszystkich dokumentów potwierdzających w/w wydatki. Następnie Stowarzyszenie [...] w skardze z dnia 14 czerwca 2016 r., skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzuciło Platformie Obywatelskiej RP bezczynność w rozpatrzeniu powyższego wniosku. W ocenie Stowarzyszenia bezczynność ta stanowi rażące naruszenie: - art. 11 ust. 2 Konstytucji RP; poprzez ograniczenie konstytucyjnej zasady jawności finansowania partii politycznych; - art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP i art. 1 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 2 art. 10 ust. 1 i art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez nieudostępnienie informacji publicznej zgodnie z wnioskiem z [...] lutego 2016 roku. W konkluzji skargi Stowarzyszenie wniosło o: 1) zobowiązanie partii politycznej do dokonania czynności w zakresie wykonania wniosku z dnia [...] lutego 2016 r. w terminie 14 dni; 2) stwierdzenie, że bezczynność partii politycznej miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3) ukarania partii karą grzywny. Platforma Obywatelska RP w odpowiedzi na skargę (pismo z dnia [...] lipca 2016 r.) potwierdziła otrzymanie przedmiotowego wniosku i wskazała, iż pismem z dnia [...] czerwca 2016 r. udostępniono Stowarzyszeniu żądana informacje publiczną. Zwłokę w udostępnieniu informacji, partia tłumaczyła dużą ilością podobnych wniosków i czasochłonnością przygotowania żądanej informacji do udostępnienia, co w ocenie partii uzasadnia odmowę wymierzenia grzywny. W załączeniu partia przedstawiła wydruki z konta w banku [...] SA, częściowo zanonimizowane co do niektórych adresatów przelewów. Ponieważ udostępniona pismem z dnia [...] czerwca 2016 r. informacja dotyczyła jedynie wydatków dokonanych w drodze przelewów bankowych i w odpowiedzi partia pominęła wydatki gotówkowe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zwrócił się do Stowarzyszenia o ustosunkowanie się do udostępnionej w taki sposób informacji. W odpowiedzi, pismo z dnia [...] sierpnia 2016 r., Stowarzyszenie stwierdziło, iż wniosek o udostępnienie informacji ostatecznie został przez stronę przeciwną wykonany. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Na wstępie zaznaczyć należy, że zgodnie z art. 119 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi niniejsza sprawa należy do kategorii spraw, które mogą zostać rozpoznane przez sąd administracyjny w trybie uproszczonym. Skarga zarzucająca bezczynność jest zasadna. Wniosek z dnia [...] lutego 2016 r., spełnia warunki przedmiotowe do uznania go za dotyczącego informacji publicznej, w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jednolity Dz. U. z 2015 r., poz. 2058 ze zm.) oraz został skierowany do podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej, zgodnie z tą ustawą. W ustawie o dostępie do informacji publicznej, jako podmioty obowiązane do udostępniania informacji publicznej wskazuje się władze publiczne oraz podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności wymienione w art. 4 ust. 1 pkt 1-5. Partia polityczna nie została przez ustawodawcę wprost zaliczona do żadnej z tych kategorii podmiotów. Jednakże na gruncie tej ustawy, partia traktowana jest jako podmiot specyficzny, ale również i na niej spoczywa obowiązek udostępniania informacji publicznej. Stanowi o tym expressis verbis art. 4 ust. 2 o dostępie do informacji publicznej. Przy czym obowiązek ten traktowany jest niezależnie od obowiązku wskazanego w art. 34 ust. 1 ustawy z 27 czerwca 1997 r. – o partiach politycznych (Dz. U z 2011 r. Nr 155 poz. 924). Zagadnienie, iż wydatki partii politycznej stanowią informację publiczną jest powszechne w orzecznictwie sądowo-administracyjnym. W wyroku NSA z dnia 8 marca 2013 r. sygn. akt I OSK 513/13 wskazano, iż zgodnie z art. 23a ustawy o partiach politycznych źródła finansowania partii politycznych są jawne. Majątek partii politycznej powstaje między innymi ze składek członkowskich co wynika z art. 24 ust. 1 tej ustawy. Dlatego, a contrario, za sprawę publiczną należy także uznać wydatki partii politycznych. W tezie wyroku NSA z dnia 18 grudnia 2014 r. sygn. akt I OSK 687/14 wyraźnie stwierdzono, iż wydatki partii politycznej są sprawą publiczną, a informacja na ten temat podlega - co do zasady - udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej. Dalej w uzasadnieniu tego wyroku, wskazano, iż analizując sens rozróżnienia przez racjonalnego ustawodawcę podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji publicznej zauważyć należy, że w art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej wskazane zostały różne podmioty mogące pełnić funkcje publiczne w rozumieniu ustrojowym bądź jedynie funkcjonalnym. Tam jednak tylko, gdzie występują podmioty prywatne (pkt 5) wprowadzone zostało ograniczenie obowiązków wynikających z ustawy wyłącznie do zakresu związanego z pełnieniem określonych funkcji - wykonywaniem zadań publicznych lub dysponowaniem majątkiem publicznym. Zatem w przypadku podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 2 ustawy, w tym partii politycznych, ustawodawca nie przewidział wprost takiego ograniczenia. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego wobec takiego brzmienia regulacji należy więc przyjąć, że obowiązki wynikające z ustawy aktualizują się w odniesieniu do każdej posiadanej przez partię informacji o znaczeniu publicznym. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalił się pogląd, że jeżeli ustawodawca wyłącza w odniesieniu do określonej informacji publicznej obowiązek jej udostępnienia, to czyni to w sposób wyraźny. Ponadto, tam, gdzie ustawa nie reguluje w specjalny sposób kwestii udostępnienia informacji publicznej, nie wyłącza zastosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej. W uzasadnieniu uchwały z dnia [...] grudnia 2013 r. sygn., akt I OPS 8/13 Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, iż w świetle art. 61 ust. 4 Konstytucji RP tryb udostępniania informacji publicznych co do zasady miały określać ustawy. Podstawową z nich stanowi ustawa o dostępie do informacji publicznej, która w założeniu miała być traktowana jako ustawa - "matka", czy "metaustawa", ogólnie regulująca kwestie związane z dostępem do informacji o sprawach publicznych. W jej uzasadnieniu podkreślano zatem, że ustawa ta "ma być ustawą ustrojową, gdyż rozwijając i precyzując konstytucyjną zasadę, że informacja publiczna jest jawna (a więc i dostępna poza sytuacjami ograniczenia jawności w drodze ustaw lub w związku z ochroną prywatności), wyznacza zakres jawności informacji publicznej oraz prawo dostępu do tej informacji w porządku prawnym RP (...). W ustawie tej dopisuje się podstawową normę, zasadę domniemania jawności, przywracając dla potrzeb wykładni właściwe proporcje pomiędzy jawnością i jej wyłączeniem w obszarze informacji publicznej." Naczelny Sąd Administracyjny w powołanej uchwale zwrócił uwagę, że: "założenia te należy mieć na względzie przy wykładni art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, według którego jej przepisy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji publicznych. W konsekwencji istnienie innych zasad, czy trybu udostępniania informacji publicznych wyłącza stosowanie ustawy o dostępie do informacji publicznej, jednakże tylko w zakresie regulowanym wyraźnie tymi szczególnymi ustawami. Jak podkreśla się w literaturze prawniczej - przepis art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej oznacza, że wszędzie tam, gdzie konkretne sprawy dotyczące zasad i trybu dostępu do informacji będącej informacją publiczną uregulowane są inaczej w ustawie o dostępie do informacji publicznej, a inaczej w ustawie szczególnej dotyczącej udostępnienia informacji i stosowania obu tych ustaw nie da się pogodzić, pierwszeństwo mają przepisy ustawy szczególnej. Tam gdzie jednak dana sprawa uregulowana jest tylko częściowo, lub w ogóle nie jest uregulowana w ustawie szczególnej, zastosowanie mają odpowiednie przepisy ustawy o dostępie, przy czym w pierwszym przypadku stosowane są uzupełniająco, w drugim zaś stanowią wyłączną regulację prawną w danym zakresie (J. Jendrośka, M. Bar, Z. Bukowski, Dostęp do informacji o środowisku i jego ochronie, Poznań, Wrocław 2007 r., s. 64-65). Art. 34 ustawy o partiach politycznych przewiduje dodatkowy sposób publicznego udostępnienia informacji i nie zawiera wyłączenia ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zawarta w powołanym przepisie regulacja stanowi wzmocnienie zasady jawności w odniesieniu do źródeł finansowania partii politycznych, tym samym nie może być rozumiana jako podstawa utajnienia jakiejkolwiek informacji ze względu na ochronę tajemnicy. Ponadto, zauważyć należy, że określona w powołanym przepisie ustawowa procedura przekazywania do domeny publicznej dotyczy tylko części żądanej informacji tj. jedynie wydatków z subwencji, w świetle przedstawionej powyżej argumentacji, nie wyklucza udostępnienia pozostałej części, bądź wcześniejszego przedstawienia takiej informacji na wniosek. Dlatego wydatki partii politycznej są sprawą publiczną, a informacja na ten temat podlega - co do zasady - udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Fakt, że majątek partii politycznej może pochodzić z różnych, określonych w art. 24 ust. 1 ustawy o partiach politycznych źródeł - zarówno publicznych, jak i prywatnych, nie oznacza, że sposób dysponowania tym majątkiem nie stanowi sprawy publicznej. Pamiętać bowiem trzeba, że zgodnie z art. 24 ust. 2 ustawy o partiach politycznych majątek partii politycznej może być przeznaczony tylko na cele statutowe lub charytatywne. Podstawowym celem każdej partii politycznej jest natomiast udział w życiu publicznym poprzez wywieranie metodami demokratycznymi wpływu na kształtowanie polityki państwa lub sprawowanie władzy publicznej (zob.: art. 11 ust. 1 Konstytucji RP i art. 1 ust. 1 ustawy o partiach politycznych). Niezależnie zatem od źródła pochodzenia środków finansowych przeznaczonych na cele partii (publicznych, czy prywatnych), sposób ich wydatkowania stanowi sprawę publiczną. Poprawność tego kierunku myślenia znajduje potwierdzenie w ustawie z dnia 14 marca 2014 r. o zasadach zbiórek publicznych (Dz. U. z 2014 r. poz. 498), w której ustawodawca nałożył na organizatora zbiórki publicznoprawny obowiązek zgłoszenia zbiórki publicznej, a także złożenia sprawozdań ze zbiórki oraz ze sposobu rozdysponowania zebranych ofiar. Pamiętając, że regulacja ta nie znajduje zastosowania w rozpatrywanej sprawie warto jednak odnotować, iż świadczy ona o uznaniu przez ustawodawcę standardów jawności nie tylko w odniesieniu do środków publicznych. W wyroku z dnia 18 lipca 2012 r. sygn. akt K 14/12 Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę, iż celem partii politycznych jest realizacja funkcji polegających na wpływaniu na kształt polityki państwowej, w tym także funkcji uczestniczenia w rządzeniu, przy czym funkcje te w przeważającej mierze są realizowane dzięki wykorzystywaniu budżetowych środków finansowych. Analizując zagrożenia wynikające z prowadzenia przez partie polityczne działalności gospodarczej Trybunał podkreślił znaczenie przejrzystości finansów partii politycznych w demokratycznym państwie prawa. Zdaniem Trybunału, w skrajnym przypadku brak tej przejrzystości stwarzałby zagrożenie dla realizacji wspomnianych wyżej, ważnych funkcji w systemie politycznym, mógłby ponadto prowadzić do załatwiania prywatnych spraw przy pomocy publicznych pieniędzy. Wprowadzanie ograniczeń jawności w omawianym zakresie prowadziłoby do ograniczenia przejrzystości finansów partii, mogłoby zatem powodować wspomniane negatywne konsekwencje. W tej materii wskazać także należy na wyrok NSA z dnia 18 grudnia 2014 r. sygn. akt 687/14. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w pełni podziela powyżej prezentowane poglądy (porównaj także wyrok z dnia 20 grudnia 2016 r. sygn. akt II SAB 590/16, dotyczący identycznego wniosku o udostępnienie informacji publicznej, skierowanego do innej partii politycznej). W niniejszej sprawie partia polityczna Platforma Obywatelska RP pozostawała w oczywistej bezczynności, albowiem w okresie od daty wpływu wniosku o udostępnienie informacji publicznej, to jest od daty [...] lutego 2016 r. do dnia [...] czerwca 2016 r. – wpływ skargi na bezczynność (a zatem przez blisko cztery miesiące) ani żądanej informacji nie udostępniła ani nie podjęła żądnej innej czynności, przewidzianej przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej, stanowiącej o wykonaniu obowiązku informacyjnego. Żądana informacja została dopiero udostępniona pismem z dnia [...] czerwca 2016 r., w terminie 14 dni od wpływu skargi do Platformy Obywatelskiej RP. Udostępniona informacja dotyczyła jedynie wydatków dokonanych w drodze przelewów bankowych i pomijała wydatki gotówkowe, jednakże pismem z dnia [...] sierpnia 2016 r., Stowarzyszenie stwierdziło, iż uznało udostępnienie takiej informacji jako wykonanie obowiązku informacyjnego. Zatem Platforma Obywatelska RP naruszyła art. 13 ustawy o dostępie do informacji publicznej, albowiem nie udostępniła żądanej informacji w zakreślonym w tym przepisie terminie, co wynika z porównania daty wpływu wniosku, daty udostępnienia informacji i daty wniesienia skargi. Powyższe musi implikować, zgodnie z treścią art. 149 § 1 pkt 3) ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stwierdzeniem dopuszczenia się przez Platformę Obywatelską RP bezczynności w rozpatrzeniu przedmiotowego wniosku (pkt 1 wyroku). Jednak, w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie bezczynność ta, nie mała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 1 wyroku). Sąd nie przypisał rażącego charakteru stwierdzonej wyżej bezczynności, albowiem: po pierwsze - skarżące Stowarzyszenie samo zwlekało ze skargą aż cztery miesiące od złożenia przedmiotowego wniosku, a zatem nie wykazywało woli w szybkim uzyskaniu żądanej informacji; po drugie Platforma Obywatelska RP udostępniła żądaną informację niemal niezwłocznie po wpłynięciu do niej skargi zarzucającej bezczynność. Wyżej stwierdzone okoliczności sprawy, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, uzasadniały także oddalenie skargi (pkt. 2 wyroku), zgodnie z treścią art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w pozostałym zakresie, co do wskazanych w niej żądań a zwłaszcza ukarania partii grzywną. Natomiast w zakresie zwrotu kosztów postępowania Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł zgodnie z art. 200 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (pkt. 3 wyroku).