II SAB/Wa 437/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska, Sędzia WSA Joanna Kube (spr.), Sędzia WSA Iwona Maciejuk, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 19 listopada 2021 r. sprawy ze skargi M. G. na bezczynność Prezesa Urzędu Ochrony Danych Osobowych w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] kwietnia 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje Prezesa Urzędu Ochrony Danych Osobowych do rozpoznania wniosku M. G. z dnia [...] kwietnia 2021 r. w terminie 14 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Prezesa Urzędu Ochrony Danych Osobowych na rzecz M. G. kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2021 r. M. G., wskazując na badania prowadzone na potrzeby pracy doktorskiej dotyczące stosowania nowoczesnych technologii w działaniach organów administracji publicznej realizujących zadania związane z egzekwowaniem stosowania przepisów prawa w oparciu o kryteria OECD (np. OECD Regulatory Enforcement and Inspections), zwrócił się do Prezesa Urzędu Ochrony Danych Osobowych, dalej: także "PUODO", "organ", na podstawie art. 2 ust. 1 i art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, o udostępnienie informacji publicznej żądanej w postawionych pytaniach. Jednocześnie zaznaczył, że na potrzeby niniejszych pytań kontrolę należy rozumieć, jako działania podejmowane wobec podmiotów trzecich, np. obywateli, przedsiębiorców, fundacji i stowarzyszeń (NGO), czy innych jednostek administracji. Pytania nie dotyczą audytu wewnętrznego oraz kontroli zarządczej; 1. Czy w Państwa instytucji wytworzono dokumenty określające strategię działań kontrolnych i/lub metodykę ich prowadzenia? Jeśli tak, proszę o udostępnienie takich dokumentów wytworzonych od roku 2016. 2. Czy w Państwa instytucji stosowane są narzędzia IT wspomagające prowadzenie kontroli, np.: a. Służące prowadzeniu analizy ryzyka/typowaniu do kontroli, b. Zbieraniu danych raportowych o prowadzonych kontrolach, c. Analizie danych pozyskanych od podmiotów podlegających kontroli, d. Rozwiązania klasy CRM (customer relationship management - zarządzanie relacjami z klientami)? 3. Proszę wskazać, w jaki sposób narzędzia, o których mowa w pkt 2, zostały pozyskane, np. samodzielnie wytworzone, zakupione w trybie przewidzianym prawem zamówień publicznych, czy też pozyskane w innym trybie (jeśli w innym trybie - to jakim?). 4. Czy w Państwa instytucji istnieje komórka organizacyjna, której zadaniem jest analityka danych? Jeśli tak proszę o udostępnienie dokumentów określających zakres jej zadań, np. regulaminu organizacyjnego. 5. Czy Państwa instytucja stosuje przy prowadzaniu działań kontrolnych mechanizmy oceny ryzyka (szacowania prawdopodobieństwa nieprawidłowości, np. naruszenia przepisów prawa)? Jeśli tak, to w jaki sposób i w jakim konkretnie celu? Proszę o udostępnienie dokumentów określających sposób prowadzenia tych działań. 6. W jaki sposób i na podstawie jakich kryteriów Państwa instytucja typuje podmioty do przeprowadzenia działań kontrolnych? Proszę o udostępnienie dokumentów określających sposób prowadzenia tych działań. 7. Czy Państwa instytucja wykorzystuje w prowadzonych działaniach mechanizm zastrzeżeń/czarnej listy, np. przypisane do danego podmiotu informacje o ujawnionych nieprawidłowościach lub prawdopodobieństwie ich popełnienia, czy konieczności podjęcia określonych działań, np. zatrzymania do kontroli drogowej? Jeśli tak, to w jaki sposób i w jakim celu? Proszę o udostępnienie dokumentów określających sposób prowadzenia tych działań. 8. Czy Państwa instytucja wykorzystuje w prowadzonych działaniach scoring (tworzenie punktowej oceny przypisanej do określonego podmiotu)? Jeśli tak, to w jakim sposób go tworzy i w jakich celach wykorzystuje? Proszę o udostępnienie dokumentów określających sposób jego tworzenia i wykorzystania. 9. Czy Państwa instytucja wykorzystuje zautomatyzowane przetwarzanie danych lub zautomatyzowane podejmowanie decyzji, w tym profilowanie, w związku z realizowanymi zadaniami w zakresie kontroli, w tym czynności poprzedzających wszczęcie do kontroli, np. typowanie do kontroli? Jeśli tak, to w jaki sposób i w jakim celu? 10. Czy Państwa instytucja dokonuje wymiany danych z innymi jednostkami/organami administracji (udostępnia lub pozyskuje dane)? Jeśli tak, to wnoszę o wskazanie, na jakiej podstawie prawnej oraz o udostępnienie zawartych w tym zakresie porozumień, umów. 11. Jeśli wymiana danych, o której mowa pkt 10 następuje w sposób elektroniczny, to proszę wskazać w jaki sposób jest technicznie realizowana, np. przez wykorzystanie API, poprzez nadanie uprawnień do systemu teleinformatycznego, udostępnienie danych na nośniku elektronicznym. PUODO w odpowiedzi pismem z dnia [...] maja 2021 r. wskazał, że przedmiotowy wniosek nie stanowi wniosku o dostęp do informacji publicznej w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r. poz. 2176). Organ, odwołując się do orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego i piśmiennictwa wyjaśnił, że żądana informacja, aby uzyskała walor informacji publicznej, musi dotyczyć, zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, "sprawy publicznej". Przedmiotem takiej informacji jest problem lub kwestie, które mają znaczenie dla większej ilości osób, czy grup obywateli lub też są ważne z punktu widzenia poprawności funkcjonowania organów państwa. Celem ustawy nie jest zatem zaspokajanie indywidualnych (prywatnych) potrzeb, w postaci uzyskiwania informacji, dotyczących wprawdzie kwestii publicznych, lecz przeznaczonych dla celów handlowych, edukacyjnych, zawodowych, czy też na potrzeby toczących się postępowań sądowych. Pismem z dnia [...] czerwca 2021 r. M. G. skierował do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezesa Urzędu Ochrony Danych Osobowych w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] kwietnia 2021 r. Wniósł o zobowiązanie organu do rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zarzucił organowi naruszenie: 1) art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji publicznej poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek, 2) art. 1 ust. 1 u.d.i.p. w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, poprzez niezasadne uznanie, iż przedmiotem wniosku nie jest udostępnienie informacji publicznej, a w konsekwencji nieudostępnienie informacji publicznej na wniosek. W uzasadnieniu wskazał m.in., że do dnia złożenia skargi nie udostępniono mu informacji publicznej objętej wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2021 r. Podniósł, że informacje, o których udostępnienie się zwrócił, stanowią przedmiot konstytucyjnego uprawnienia, bowiem dotyczą wykonywania władzy publicznej przez PUODO. Z punktu widzenia obywateli sprawą fundamentalną jest, czy PUODO działa w sposób efektywny, np. dzięki wykorzystaniu nowoczesnych narzędzi informatycznych oraz na jakiej podstawie podejmuje działania kontrolne, np. czy nie stosuje subiektywnych lub wręcz dyskryminujących przesłanek podjęcia czynności kontrolnych. Zgodnie natomiast z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Prezes Urzędu Ochrony Danych Osobowych w odpowiedzi na skargę z dnia [...] czerwca 2021 r. wniósł o jej oddalenie. Zwrócił uwagę, że skarżący w swoim wniosku z dnia [...] kwietnia 2021 r. podał, iż żądane informacje będą wykorzystane w celu badań prowadzonych na potrzeby pracy doktorskiej w Międzydziedzinowej Szkole Doktorskiej Uniwersytetu [...]. Zdaniem organu, wniosek skierowany do organu w trybie dostępu do informacji publicznej w dniu [...] kwietnia 2021 r. nie ma na celu uzyskania informacji służącej obiektywnie dobru powszechnemu, lecz dotyczy jedynie indywidualnego interesu skarżącego, co w konsekwencji nie przysłuży się usprawnieniu realizacji zadania publicznego. W takiej sytuacji zatem, skargę należy uznać za bezzasadną, bowiem w dniu [...] maja 2021 r. prawidłowo poinformowano skarżącego, że jego żądanie nie może być zrealizowane na zasadach i w trybie przewidzianym w ustawie o dostępie do informacji publicznej, gdyż niewątpliwie nie odpowiadałoby to celowi, jak i funkcji, jakie wynikają z tej ustawy. Pismem z dnia [...] sierpnia 2021 r. skarżący podtrzymał skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga na bezczynność ma na celu doprowadzenie do wydania przez organ oczekiwanego przez stronę aktu lub podjęcia określonej czynności. Skarga taka wnoszona jest wówczas, gdy organ wprawdzie prowadzi postępowanie, ale – mimo ustawowego obowiązku – nie kończy go wydaniem stosownego aktu ani nie podejmuje właściwej czynności, której domaga się strona (por. B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, publ. LEX nr 148427 i nr 148280). Dla stwierdzenia bezczynności organu w zakresie wydania stosownego aktu lub podjęcia czynności nie ma znaczenia fakt, z jakich powodów organ zwleka z realizacją wniosku, a w szczególności, czy zwłoka spowodowana jest zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu. Wnioskodawca ma prawo kwestionowania bezczynności organu zawsze, gdy uznaje, że żądane przez niego informacje są informacjami publicznymi i powinny być udostępnione w trybie u.d.i.p. Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 2176), zwana dalej u.d.i.p., służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat funkcjonowania organów władzy publicznej. Używając w art. 2 ust. 1 pojęcia "każdemu", ustawodawca precyzuje zastrzeżone w Konstytucji RP obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Ustawa ta reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, podaje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Oczywiście ustawa znajduje zastosowanie jedynie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy. Zakres podmiotowy wyznacza wykonywanie zadań publicznych przez adresata wniosku (art. 4 ust. 1 u.d.i.p.), zaś zakres przedmiotowy obejmuje pojęcie "informacji publicznej" (art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p). Zgodnie z brzmieniem art. 4 ust. 1 u.d.i.p., obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1) organy władzy publicznej, 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych, 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Stosownie do art. 4 ust. 3 u.d.i.p., obowiązane do udostępniania informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2, będące w posiadaniu takich informacji. Prezes Urzędu Ochrony Danych Osobowych jest podmiotem obowiązanym do udostępniania informacji publicznej, zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił natomiast w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. W myśl tych przepisów, informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p. Uwzględniając wszystkie aspekty wynikające z treści tych przepisów, należy przyjąć, że informacją publiczną jest każda informacja dotycząca sfery faktów i danych publicznych, a więc każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów realizujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o majątku, którym dysponują (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f u.d.i.p.), zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o trybie działania władz publicznych i ich jednostek organizacyjnych (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a u.d.i.p.), danych publicznych, w tym m.in. treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć, dokumentacja przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających (art. 6 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p.). W świetle powyższego, w ocenie Sądu, nie budzi wątpliwości, że żądania zawarte we wniosku z dnia [...] kwietnia 2021 r. dotyczą udostępnienia informacji o sprawach publicznych. Żądania wniosku odnoszą się bowiem ściśle do działalności organu władzy publicznej, dotyczą zasad funkcjonowania i środków, czy też narzędzi używanych w ramach wykonywania zadań publicznych, jak również m.in. sposobu pozyskania tych narzędzi. Zgodnie z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, obywatel ma prawo uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo do informacji, o jakim mowa w tym przepisie, obejmuje informację o takiej aktywności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP, która ukierunkowana jest na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych. W niniejszej sprawie wnioskodawca wskazał wprawdzie we wniosku, że o udzielenie odpowiedzi na swoje pytania zwraca się na podstawie u.d.i.p., w związku z badaniami prowadzonymi na potrzeby pracy doktorskiej, jednakże powyższe nie daje podstaw do stwierdzenia, że wniosek nie ma na celu uzyskania informacji o sprawie publicznej. Charakter postawionych we wniosku pytań nie pozwala przyjąć, że wniosek dotyczy indywidualnego interesu wnioskodawcy, rozumianego w sposób, który dawałby podstawę do kwalifikowania żądania, jako nadużycia prawa do informacji publicznej. "Każdemu", jak już o tym była mowa, przysługuje prawo do informacji publicznej. W świetle treści wniosku, brak jest podstaw do stwierdzenia, że wnioskodawca przenosi na organ władzy publicznej ciężar prowadzenia badań naukowych, czy dokonywania analiz i prezentowania wniosków. Pytania są jasne, dotyczą ściśle spraw publicznych, w tym wykorzystywanych przez organ narzędzi, sposobu działania organu władzy publicznej. Tym samym Sąd nie podziela twierdzeń organu, że żądania wniosku nie mają waloru informacji o sprawie publicznej. W sytuacji, gdy wniosek dotyczy informacji będącej informacją publiczną, tak jak w niniejszej sprawie, organ ma obowiązek: 1) udostępnić tę informację w formie czynności materialno-technicznej, co winno nastąpić bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku oraz w sposób i w formie zgodnej z wnioskiem; 2) wydać, na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p., decyzję o odmowie jej udostępnienia w razie uznania, że zachodzą podstawy do takiej odmowy, 3) udzielić informacji, o których mowa w art. 13 ust. 2 i art. 14 ust. 2 u.d.i.p., wyjaśniając przyczyny braku możliwości udostępnienia informacji w terminie bądź zgodnie z wnioskiem, przy jednoczesnym wskazaniu, w jakim terminie, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie lub 4) w przypadku, gdy organ nie posiada żądanej informacji powinien o tym poinformować wnioskodawcę w piśmie. Pismo kierowane do strony wnioskującej z taką informacją powinno zawierać wyjaśnienie tego stanu rzeczy (tak w wyroku NSA z dnia 22 lutego 2019 r. sygn. akt I OSK 473/17; wyrok NSA z dnia 24 listopada 2009 r. sygn. akt I OSK 851/09). Rozpatrując skargę na bezczynność Prezesa Urzędu Ochrony Danych Osobowych w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] kwietnia 2021 r., Sąd stwierdził, że organ pozostawał w bezczynności na dzień wniesienia niniejszej skargi, jak również pozostaje w bezczynności na dzień orzekania przez Sąd w niniejszej sprawie. Organ nie udostępnił bowiem żądanej informacji publicznej w terminie 14 dni od dnia wpływu wniosku do organu, jak też nie wydał decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia żądanej informacji. W odpowiedzi, skierowanej do wnioskodawcy, organ nie twierdził też i nie wykazał, że nie posiada żądanej informacji publicznej. Wobec tego, że wniosek nie został rozpatrzony w formie przewidzianej przez u.d.i.p. w ustawowym terminie, jak też nie został rozpatrzony przez organ do dnia orzekania przez Sąd w niniejszej sprawie, Sąd zobowiązał organ do rozpatrzenia wniosku z dnia [...] kwietnia 2021 r. w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Jednocześnie Sąd stwierdził, że bezczynności Prezesa Urzędu Ochrony Danych Osobowych nie można przypisać charakteru rażącego naruszenia prawa. Okoliczności niniejszej sprawy i powody, dla których organ niewłaściwie zastosował przepisy u.d.i.p., zostały przedstawione w odpowiedzi skierowanej do wnioskodawcy z dnia [...] maja 2021 r. Okoliczności te były tego rodzaju, że nie pozwalają przypisać organowi złej woli w rozpatrzeniu wniosku. Organ podjął działanie w ustawowym terminie. Dokonując interpretacji przepisów u.d.i.p. pozostawał w błędnym przekonaniu, że powołanie się w tej sprawie przez wnioskodawcę na badania prowadzone na potrzeby pracy doktorskiej, wyklucza – biorąc pod uwagę treść żądań – przypisanie żądanym informacjom charakteru informacji publicznej. Powyższe nie stanowi podstawy do stwierdzenia, że bezczynność organu miała charakter rażącego naruszenia prawa. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i § 1a w związku z art. 119 pkt 4 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm.), orzekł, jak w punkcie 1 i 2 wyroku. O zwrocie kosztów postępowania sądowego w punkcie 3 wyroku Sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 1 powołanej ustawy. Do kosztów tych Sąd zaliczył uiszczony wpis sądowy w wysokości 100 zł.