II SAB/Wa 438/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Kołodziej, Sędziowie WSA Iwona Maciejuk (spr.), Ewa Pisula – Dąbrowska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 21 listopada 2016 r. sprawy ze skargi S. na bezczynność Ministra Zdrowia w przedmiocie rozpatrzenia punktu pierwszego wniosku z dnia [...] listopada 2015 r. o udostępnienie informacji publicznej – oddala skargę – S. wnioskiem z dnia [...] listopada 2015 r. (wniosek przesłany pocztą elektroniczną) zwróciła się do Ministra Zdrowia o udostępnienie informacji publicznej w postaci kalendarza Ministra za okres od [...] listopada 2015 r. do [...] listopada 2015 r. (punkt 1 wniosku). Pismem z dnia [...] grudnia 2015 r. Minister Zdrowia w odpowiedzi na wymieniony punkt 1 wniosku wskazał, że kalendarz spotkań Ministra Zdrowia prowadzony zarówno w postaci tradycyjnej (papierowej) jak i elektronicznej nie posiada waloru informacji publicznej, gdyż jest narzędziem pomocniczym, wspomagającym organizację i planowanie pracy Ministra. Umieszczenie w kalendarzu terminu konkretnego wydarzenia ma charakter czysto techniczny i nie zaświadcza o stanie faktycznym, tj. o tym, czy z pewnością odbyło się planowane spotkanie lub tym bardziej czy się odbędzie. Pismem z dnia [...] czerwca 2016 r. (data wpływu do Ministra Zdrowia [...] czerwca 2016 r.) S. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra Zdrowia w zakresie rozpatrzenia punktu 1 wniosku z dnia [...] listopada 2015 r. dotyczącego udostępnienia kalendarza Ministra. Skarżący wniósł o uznanie, że organ pozostaje w bezczynności w przedmiocie udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej oraz zobowiązanie Ministra Zdrowia do dokonania czynności w zakresie udostępnienia informacji publicznej zgodnie z wnioskiem. W uzasadnieniu wskazano, że Stowarzyszenie jest organizacją pozarządową mającą status organizacji pożytku publicznego. Podniesiono, że informacja dotycząca kalendarza spotkań Ministra Zdrowia posiada walor informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdyż spotkania, które odbywa Minister są związane z realizowaniem jego obowiązków służbowych i są wykonywane w ramach zadań ustawowych, czy też w związku z pełnioną funkcją, a na spotkaniach przez niego odbywanych omawiane były sprawy publiczne. Nawiązując do odpowiedzi Ministra Zdrowia, że żądane informacje nie są informacją, lecz dokumentami wewnętrznymi skarżący podniósł, iż mimo licznego orzecznictwa idącego w tym kierunku kształtuje się także inne stanowisko wśród przedstawicieli środowiska naukowego. Skarżący powołał się na poglądy prezentowane przez przedstawicieli doktryny. Podniósł m.in., że M. Jaśkowska wskazuje, że nie istnieją tak zwane "dokumenty wewnętrzne", które nie podlegałyby udostępnieniu (M.Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznej w orzecznictwie sądów administracyjnych (wybrane problemy), Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego 2014/1, str. 9). Minister Zdrowia w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w odpowiedzi na wniosek skarżącego. Podniósł, że charakter kalendarza ministra został w sposób jednoznaczny oceniony w orzecznictwie jako wewnętrzny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna. Przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a. nie definiują pojęcia bezczynności. W piśmiennictwie przyjmuje się jednak, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności określonej w art. 3 § 2 pkt 1-4a P.p.s.a. (T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 109). W przypadku skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej obowiązkiem Sądu jest w pierwszej kolejności zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 2058 ze zm.), zwanej dalej u.d.i.p. Dopiero bowiem stwierdzenie, że podmiot, do którego zwrócił się wnioskodawca, był zobowiązany do udzielenia informacji publicznej, oraz że żądana informacja miała charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p., pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność w zakresie realizacji wniosku o udostępnienie informacji publicznej (por. P. Szustakiewicz, Postępowanie w sprawie bezczynności w zakresie udzielenia informacji publicznej w orzecznictwie sądów administracyjnych, Przegląd Prawa Publicznego 2012, nr 6, s. 75 i n.). W ocenie Sądu, sprawa niniejsza mieści się w zakresie podmiotowym u.d.i.p. Przepis art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. stanowi bowiem, że do udostępniania informacji publicznej obowiązane są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej. W świetle powyższego nie ma wątpliwości, że Minister Zdrowia jest podmiotem obowiązanym na gruncie powołanej ustawy. Żądanie punktu 1 wniosku z dnia [...] listopada 2015 r. nie mieści się natomiast w zakresie przedmiotowym u.d.i.p., co powoduje, że skarga na bezczynność nie mogła zostać uwzględniona. Informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.), a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p. W ocenie Sądu, kalendarz ministra nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p. Na wstępie wskazać należy, że kalendarz ministra nie stanowi dokumentu urzędowego. Zgodnie z art. 6 ust. 2 u.d.i.p., dokumentem urzędowym w rozumieniu ustawy jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy. Kalendarz ministra nie stanowi ani oświadczenia woli, ani oświadczenia wiedzy, nie jest też kierowany do innego podmiotu bądź składany do akt sprawy. Nie odpowiada zatem definicji zawartej w art. 6 ust. 2 u.d.i.p. Sąd podziela pogląd prezentowany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którym terminarz (kalendarz) spotkań ministra należy zakwalifikować jako dokumentację wewnętrzną (v. wyrok NSA z dnia 13 czerwca 2014 r. sygn. akt I OSK 2914/13, orzeczenia.nsa.gov.pl). Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 13 listopada 2013 r. o sygn. akt P 25/12 (OTK ZU z 2013 r., seria A, nr 8, poz. 122), stwierdził, że dokumentacja wewnętrzna rozumiana jest jako informacje o charakterze roboczym (zapiski, notatki), które zostały utrwalone w formie tradycyjnej lub elektronicznej i stanowią pewien proces myślowy, proces rozważań, etap wypracowywania finalnej koncepcji [...] Służą one wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk. Nie są jednak wyrazem stanowiska organu, wobec czego nie stanowią informacji publicznej. W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, kalendarz Ministra stanowi przedmiot roboczy, biurowy. Jest on pomocny w realizacji zadań publicznych, jednakże służy wyłącznie organizacji pracy, nie wyznacza natomiast kierunków działania organu. Kalendarz Ministra nie został stworzony na potrzeby podmiotów zewnętrznych. Wnioskiem o udostępnienie w trybie u.d.i.p. może być objęte jedynie pytanie o określone fakty. Z tego względu brak było podstaw do zakwalifikowania żądania zawartego w punkcie 1 wniosku z dnia [...] listopada 2015 r. jako informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p. W sytuacji, gdy wniosek, tak jak w niniejszej sprawie, nie dotyczy informacji publicznej, organ ma obowiązek powiadomić o tym pisemnie wnioskodawcę, przy czym poinformowanie to nie następuje w formie decyzji administracyjnej. Pogląd w tym zakresie ugruntowany jest w orzecznictwie sądowoadministracyjnym i Sąd rozpoznający niniejszą sprawę pogląd ten podziela (v. wyrok NSA z dnia 25 marca 2003 r. sygn. akt II SA 4059/02). Tak też stało się w niniejszej sprawie, albowiem Minister Zdrowia pismem z dnia [...] grudnia 2015 r. prawidłowo poinformował wnioskodawcę, że informacja żądana w punkcie 1 wniosku nie stanowi informacji publicznej. Z tych względów Sąd stwierdził, że organ nie pozostawał w bezczynności w zakresie rozpatrzenia punktu 1 wniosku z dnia [...] listopada 2015 r. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 w zw. z art. 119 pkt 4 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) orzekł, jak w wyroku.