II SAB/Wa 438/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędzia WSA Joanna Kruszewska-Grońska (spr.), Asesor WSA Dorota Kozub-Marciniak, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 10 grudnia 2024 r. sprawy ze skargi W. I. na bezczynność Głównego Geodety Kraju w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] lipca 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje Głównego Geodetę Kraju do rozpoznania wniosku skarżącego W. I. z dnia [...] lipca 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność Głównego Geodety Kraju nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Głównego Geodety Kraju na rzecz skarżącego W. I. kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wnioskiem z [...] lipca 2024 r., złożonym za pośrednictwem ePUAP, W.I. (dalej: "skarżący"), powołując się na art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (dalej: "Konstytucja RP") oraz ustawę z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r., poz. 902; dalej: "u.d.i.p."), wystąpił do Głównego Geodety Kraju (dalej: "GGK", "organ") o udostępnienie następujących zarządzeń GGK: 1) z 11 sierpnia 2022 r. w sprawie powołania Zespołu do opracowania projektu programu rządowego określającego zasady i kierunki działania organów Służby Geodezyjnej i Kartograficznej w obszarze cyfryzacji i modernizacji ewidencji gruntów i budynków; 2) z 21 lutego 2023 r. zmieniającego zarządzenie w sprawie powołania Zespołu do opracowania projektu programu rządowego określającego zasady i kierunki działania organów Służby Geodezyjnej i Kartograficznej w obszarze cyfryzacji i modernizacji ewidencji gruntów i budynków; 3) z 28 lutego 2023 r. zmieniającego zarządzenie w sprawie powołania Zespołu do opracowania projektu programu rządowego określającego zasady i kierunki działania organów Służby Geodezyjnej i Kartograficznej w obszarze cyfryzacji i modernizacji ewidencji gruntów i budynków; 4) z 19 czerwca 2024 r. w sprawie rozwiązania Zespołu do opracowania projektu programu rządowego określającego zasady i kierunki działania organów Służby Geodezyjnej i Kartograficznej w obszarze cyfryzacji i modernizacji ewidencji gruntów i budynków. Odpowiadając na ww. wniosek, organ w piśmie z [...] lipca 2024 r. uznał, że wnioskowane zarządzenia są dokumentami wewnętrznymi regulującymi funkcjonowanie Głównego Urzędu Geodezji i Kartografii, a zatem nie stanowią informacji publicznej. GGK wskazał, iż "dokument wewnętrzny charakteryzuje się tym, że jest dokumentem urzędowym wytworzonym tylko na potrzeby działalności urzędu, który go wytworzył, i nie przedstawia jego stanowiska na zewnątrz". Organ powołał się przy tym na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego; dalej: "NSA" z 18 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 851/10 (orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). Dalej GGK podniósł, iż dokumenty wytworzone przez podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej, ale służące jedynie poprawie jego funkcjonowania, nie są informacją publiczną. Ponadto zarządzenie organu nr 15 z 2022 r. z późniejszymi zmianami zostało uchylone zarządzeniem GGK nr 28 z 2024 r. Pismem z [...] lipca 2024 r. skarżący wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność GGK w przedmiocie rozpoznania wniosku informacyjnego z [...] lipca 2024 r., zarzucając naruszenie: 1) art. 19 ust. 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o prawie do swobodnego wyrażania opinii, obejmującego swobodę poszukiwania, otrzymywania i rozpowszechniania wszelkich informacji oraz poglądów, bez względu na granice państwowe; ustnie, pismem lub drukiem, w postaci dzieła sztuki bądź w jakikolwiek inny sposób według własnego wyboru, poprzez jego niezastosowanie i nieudostępnienie na wniosek informacji podlegającej udostępnieniu, co w konsekwencji doprowadziło do nieuzasadnionego ograniczenia prawa człowieka do informacji; 2) art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji podlegającej udostępnieniu na wniosek; 3) art. 10 ust. 1 w związku z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że informacja, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej, lub portalu danych, jest udostępniana na wniosek, a podmiot jest zobowiązany w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku do udostępnienia informacji lub poinformowania wnioskodawcy o przedłużeniu terminu potrzebnego na rozpatrzenie wniosku, poprzez jego niezastosowanie i nieudostępnienie informacji w zakreślonym ustawowo terminie. W oparciu o ww. zarzuty skarżący domagał się: stwierdzenia, iż organ dopuścił się bezczynności; zobowiązania GGK do załatwienia wniosku niezwłocznie, nie później jednak niż w terminie 14 dni od uprawomocnienia się wyroku; zasądzenia od organu na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżący nie zgodził się z oceną GGK, że objęte wnioskiem zarządzenia o nr: 15/2022, 2/2023, 4/2023 i 28/2024 są dokumentami wewnętrznymi, przez co nie stanowią informacji publicznej. Skarżący wyjaśnił, iż Zespół, działający na mocy ww. zarządzeń, miał za zadanie opracować "projekt programu rządowego", a jednym z obowiązków GGK, wynikających z ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2024 r., poz. 1151 ze zm.; dalej: "P.g.k."), jest opracowanie i przedkładanie Radzie Ministrów (...) projektów rządowych programów realizacji zadań z dziedziny geodezji i kartografii, a w szczególności w zakresie: modernizacji ewidencji gruntów i budynków (vide art. 7a ust. 1 pkt 17 P.g.k.). Ponadto skarżący odnotował, że na stronie Biuletynu Informacji Publicznej Głównego Urzędu Geodezji i Kartografii organ "udostępnił dużo bardziej wewnętrzne zarządzenia" niż te, o które wnioskuje, jak np. zarządzenie GGK nr 27 z 19 czerwca 2024 r. - prowadzenie odrębnej ewidencji księgowej dla projektu Integracja Pzgik (http://www.gugik.gov.pl/bip/prawo/zarzadzenia-ggk). W odpowiedzi na skargę GGK wniósł o jej oddalenie. Podtrzymał stanowisko przedstawione w piśmie z [...] lipca 2024 r., stwierdzając, iż prawidłowo zakwalifikował przedmiot wniosku jako dokumenty wewnętrzne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do treści art. 119 pkt 4 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935; dalej: "p.p.s.a."). Pierwszy z ww. przepisów stanowi, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Natomiast w myśl art. 120 p.p.s.a. w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Przepisy p.p.s.a. nie definiują pojęcia bezczynności. W doktrynie przyjmuje się, iż bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu bądź nie podjął stosownej czynności (T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 109). Na gruncie u.d.i.p. bezczynność podmiotu obowiązanego do rozpoznania wniosku informacyjnego ma miejsce wówczas, gdy organ "milczy" wobec tego wniosku, tj. nie podejmuje stosownej czynności materialno-technicznej w postaci jej udzielenia (art. 10 ust. 1 u.d.i.p.); nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia, ewentualnie decyzji o umorzeniu postępowania (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.); nie informuje wnioskodawcy w formie pisemnej, że nie posiada żądanej informacji publicznej, względnie, że przysługuje odrębny tryb dostępu do wnioskowanej informacji publicznej (art. 4 ust. 3, art. 1 ust. 2 u.d.i.p.); nie informuje wnioskodawcy w formie pisemnej, iż żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.). W przypadku złożenia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej, obowiązkiem Sądu jest w pierwszej kolejności ustalenie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym u.d.i.p. Dopiero bowiem stwierdzenie, że podmiot, do którego zwróciła się strona skarżąca, jest obowiązany do udzielenia informacji publicznej oraz że żądana przez nią informacja ma charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p., pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność (vide P. Szustakiewicz, Postępowanie w sprawie bezczynności w zakresie udzielenia informacji publicznej w orzecznictwie sądów administracyjnych, Przegląd Prawa Publicznego z 2012 r. nr 6, s. 75 i n. wraz z powołanym orzecznictwem). Stosownie do treści art. 6 ust. 1 i ust. 3 P.g.k., centralnym organem administracji rządowej właściwym w sprawach geodezji i kartografii jest GGK, który wykonuje swoje zadania przy pomocy Głównego Urzędu Geodezji i Kartografii. W świetle powyższego nie budzi wątpliwości, iż GGK jako organ władzy publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. jest obowiązany do udostępnienia informacji publicznej. Przechodząc do kwalifikacji prawnej przedmiotu wniosku, należy zgodzić się ze skarżącym, że zarządzenia GGK, normujące powołanie i rozwiązanie Zespołu do opracowania projektu programu rządowego określającego zasady i kierunki działania organów Służby Geodezyjnej i Kartograficznej w obszarze cyfryzacji i modernizacji ewidencji gruntów i budynków, stanowią informację publiczną. Trafnie skarżący w tym kontekście przywołał art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. c) u.d.i.p., wedle którego udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o polityce wewnętrznej i zagranicznej, w tym o programach w zakresie realizacji zadań publicznych, sposobie ich realizacji, wykonywaniu i skutkach realizacji tych zadań. Jednym z zadań GGK, przykładowo wymienionym w art. 7a ust. 1 pkt 17 P.g.k. jest opracowywanie i przedkładanie Radzie Ministrów, za pośrednictwem ministra właściwego do spraw budownictwa, planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa, projektów rządowych programów realizacji zadań z dziedziny geodezji i kartografii, a w szczególności w zakresie: modernizacji ewidencji gruntów i budynków (katastru nieruchomości), tworzenie baz danych obiektów topograficznych i ogólnogeograficznych wraz z numerycznymi modelami rzeźby terenu, opracowań tematycznych i specjalnych, zobrazowań lotniczych i satelitarnych oraz ortofotomapy i numerycznego modelu terenu. Dlatego nie sposób uznać, iż zarządzenia GGK, wydane w ramach realizacji ww. ustawowego, publicznego zadania, nie posiadają waloru informacji publicznej, nawet jeśli sporządzony przez organ projekt rządowego programu nie został przyjęty lub dane zarządzenie zostało uchylone lub zmienione. Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1) bądź zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2) albo stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3). Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). W przypadkach zaś, o których mowa w § 1 pkt 1 i 2, może orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (§ 1b). W myśl art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Mając na uwadze okoliczność, iż GGK dotychczas nie zrealizował wniosku informacyjnego skarżącego z [...] lipca 2024 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., w pkt 1 sentencji wyroku zobowiązał organ do rozpoznania tego wniosku w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Ponownie rozpoznając wniosek, organ uwzględni zaprezentowaną wyżej ocenę prawną Sądu. Tutejszy Sąd nie dopatrzył się rażącego naruszenia prawa w bezczynności GGK, o czym orzekł w pkt 2 sentencji wyroku w oparciu o art. 149 § 1a p.p.s.a. Stwierdzona bezczynność organu była wynikiem błędnej kwalifikacji prawnej wniosku, której GGK dokonał w terminie określonym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Zatem nie sposób przypisać organowi lekceważenia wniosku skarżącego i braku woli załatwienia sprawy, które można byłoby rozpatrywać w kategoriach kwalifikowanej bezczynności. O kosztach postępowania, obejmujących wpis sądowy od skargi w kwocie 100 zł, Sąd orzekł w pkt 3 sentencji wyroku na mocy art. 200 w związku z art. 205 § 1 p.p.s.a.